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　　除军事、保障房和特殊用地可以继续划拨外统一采用招拍挂的形式出让土地

　　消除“出让腐败”空间 土地供应将取消双轨制

　　●南方日报记者 卢轶

　　据中国之声《全国新闻联播》报道，国家土地副总督察甘藏春近日表示，我国将会逐步扩大有偿使用国有土地的覆盖面，土地资源配置的最终目标是取消土地供应双轨制，提高土地供应和调控能力。除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其他用地实行有偿使用。也就是说，未来政府行政办公用地，能源、电力等行业用地，学校、医院、博物馆等使用土地也要通过招拍挂形式有偿出让。

　　用地实行有偿使用

　　所谓土地供应双轨制，简单说就是通过两种方式完成土地供应：一是政府无偿划拨国有土地给使用单位；一是通过市场化手段有偿出让国有土地，目前主要是通过招标、拍卖、挂牌三种方式出让土地。

　　双轨制正式确立的时间并不长。改革开放前，我国土地使用一直施行无偿行政划拨的制度，土地资源浪费严重，利用效益低、土地资源配置不合理以及产权关系不明确等问题突出。改革开放后，1988年通过的宪法修正案确定了“土地使用权可依法转让”；上世纪90年代初，我国建立起土地有偿、有限期使用，可依法进行土地交易的城镇土地使用制度。2002年起，国土资源部开始明确商业用地等实行招拍挂制度。但政府机关、科研机构、教育机构、事业单位以及一些工业用地仍然通过划拨、协商等方式取得土地使用权。

　　甘藏春表示，目前我国土地资源配置的非市场程度依然很高。经过近30年的改革创新实践，城市国有土地基本实现了有偿、有限期、有流转的使用制度，但目前国有土地供应仍然保留着双轨制。

　　他表示，随着市场经济的发展，我国最终将取消土地供应双轨制。下一步，按照资源市场配置的基本原则，缩小划拨地范围，扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应双轨制。除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其他用地实行有偿使用。

　　或将导致地价上涨预期

　　对于公共事业用地，通过划拨的方式，成本要比出让低得多。但现实情况是，有的机关单位却拿了划拨土地，用于经营盈利。因此我国最终取消土地供应双轨制，能减少特权用地，有利于公平竞争。

　　亚太城市发展研究会政策研究中心主任谢逸枫表示，土地供应双轨制终结，有利于中国土地资源优化配置和增加政府土地财政收入及提高土地利用率等节约土地，最主要是可以彻底消除因非市场化的土地划拨出让方式产生灰色空间，消灭腐败和权力寻租的现象。中国人民大学商学院副教授俞明轩也表示，取消双轨制能够促进土地资源的合理利用，有利于核算土地使用者的成本。

　　俞明轩还分析，取消双轨制对农村土地也将带来有利影响。他表示，目前政府划拨土地主要有两个来源，少部分从政府的存量地里划拨，但大部分是从农村集体土地中征地后划拨。此前，由于划拨土地成本低，承包农村集体土地的农民所得的补偿很少。取消土地供应双轨制后，被征的农村土地出让价值提高，补偿额也可能增加，补偿将更到位。

　　不过谢逸枫提出，土地供应双轨制的终结也存在负面影响，单一的土地“招拍挂”制度，容易导致土地价格上涨预期。他说：“土地供应双轨制终结，意味着今后全国公共性的事业单位和企业，必须通过招拍挂的市场化方式获得土地，或者是以缴纳补贴大量的土地出让，作为拿地的代价。可想而知，目前国内城市建设开发用地资源本来就稀缺，况且容易产生事业单位和企业‘变相’成为开发商，最后就疯狂囤地，形成土地价格上涨的预期。”

　　我国土地出让实行“招拍挂”之前，工业用地均采用协议出让土地使用权的方式，即出让方与受让方(土地使用者)通过协商，以协议约定双方权利与义务的方式有偿出让土地使用权。

　　2002年5月，国土资源部颁布实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂方式出让。

　　2004年，国土资源部颁布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定2004年8月31日以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度。

　　不过目前，政府行政办公用地、关系国计民生的部分产业用地以及公益性事业用地仍然采取土地划拨的形式。按照国土资源部最新说法，除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其他用地实行有偿使用。