垄断行业改革滞后，以及由此造成的收入分配关系扭曲、社会公平正义受损、经济运行效率降低，是我国经济社会发展面临的突出问题。垄断该除，但不能“只论是非、不问利害、不察事势”，必须完善配套机制，积累改革条件，谋定而后动。工作中笔者愈来愈感到，当前由垄断企业主导的普遍服务实施模式，导致政府对垄断行业“投鼠忌器”，已经成为垄断行业改革迟迟难以推进的重要原因。“十二五”是完善社会主义市场经济体制的关键期，必须尽快破除现行普遍服务模式、建立普遍服务新机制，为“以更大决心和勇气”推动垄断行业改革创造有利条件、奠定坚实基础。

　　普遍服务机制的核心要义

　　（一）普遍服务的基本内涵

　　普遍服务（Universal Ser－vice）理念最早源于电信产业，核心在于解决网络性产业营利目标与社会服务之间的矛盾。1907年，美国AT&T公司提出“一个网络，一个政策，普遍服务”口号，普遍服务理念由此形成。上世纪80年代，OECD将电信普遍服务进一步定义为“任何人在任何地方任何时候都能以承担得起的价格享受电信服务,而且服务质量和资费一视同仁”。

　　现代市场经济条件下，普遍服务内涵已大为拓展，其作为网络性产业中的一类基本公共服务，意在使全体社会成员都能以承担得起的价格享有电信、邮政、供电、供水等“质量和资费一视同仁”的服务。其内涵有三：一是非歧视性，即任何居民机会均等、地位平等，都能得到同质的服务；二是普遍性，即任何居民都能够负担得起这种服务；三是连续性，即服务资源普遍接入，具有稳定可靠的服务质量。

　　（二）普遍服务机制的本质特征

　　市场经济条件下的普遍服务运行具备以下特征：

　　第一，普遍服务的责任主体是政府。普遍服务作为经济收益难以弥补经济成本的公共服务，具有社会再分配性质，属政府应履行的一项公共职责，政府应承担主体责任，决定“为谁去做、由谁去做、什么范围、什么程度、怎样付费、怎样监管”等问题。

　　第二，普遍服务的实施主体和方式可以多元。普遍服务不必由政府直接提供，而是可以运用购买服务等多种方式，交由企业实施。企业按照政府确定的标准，保质保量地提供服务。除自然垄断行业外，提供主体可以多元。即便是自然垄断行业中的实施企业，也可以实现产权多元。

　　第三，普遍服务的实施成本应该得到补偿。企业实施普遍服务，不同于履行社会责任，政府应该通过建立普遍服务基金等方式，对企业实施普遍服务的成本进行补偿。

　　第四，普遍服务必须在政府监管下实施。政府应加强成本核算和过程监督，对未能履行实施主体责任的进行纠偏和惩罚，按需遴选实施主体，确保“花钱办成事、花钱办好事”。

　　现行普遍服务模式是阻碍垄断行业改革的重要原因

　　（一）当前我国普遍服务实施的基本模式

　　目前我国普遍服务基本模式是，实施主体主要是垄断企业（既有自然垄断，也有行政垄断），政府赋予其市场独占地位，企业利用垄断利润“抽肥补瘦”，通过内部交叉补贴实现成本补偿，垄断企业对所承担的普遍服务负有责任，普遍服务的过程和效果，主要由垄断企业进行自我监管。

　　这一模式从表面上看：责任主体似乎明确。垄断企业代替政府履行公共职责。政府赋予企业垄断地位，对其问责有据，国有企业治理特性，对其问责有效；运行成本似乎不高。企业利用垄断利润自补成本，政府不必再为普遍服务付费。若非考虑垄断外部负效应，对于政府而言，普遍服务成本似乎很低；实施效果似乎不错。垄断企业经营网络覆盖范围广，家大业大底气足，尤其在急难险重时刻反应迅速，实施效果似乎差强人意；模式似乎不必改变。目前模式下，企业乐于操作，政府便于管理，似乎是当下最优选择，长期来看似乎也不必改变。

　　（二）现行普遍服务模式存在根本缺陷

　　事实果真如看上去那样美吗？如若深究，则不难发现：

　　其一，主体不清晰。政府视普遍服务为民生责任，企业宣称为社会责任，且法律法规中难觅对某一行业普遍服务的责任主体、实施主体的具体规定，“责由谁担、钱由谁掏、活由谁干”，难以厘清。

　　其二，成本不透明。企业通常将普遍服务与一般经营性服务混淆，由于经营信息不对称，交叉补贴中“肥”有多肥，“瘦”有多瘦，要么算不清，要么说不清，普遍服务成本由企业自主确定，至于是否属实，无从核考。

　　其三，补偿不科学。政府以让渡市场独占权利、企业内部交叉补贴的方式弥补成本，没有普遍服务补偿基金，成本补偿的多少，取决于企业与政府的讨价还价能力。

　　其四，监管不到位。政府监管体系和手段不健全，即使发现普遍服务实施不合规，企业多以技术经济规律和行业特点为由搪塞，政府无法进行有效的信息甄别和规制。

　　（三）现行普遍服务模式造成政府对垄断行业“投鼠忌器”

　　正是由于现行普遍服务机制的以上本质缺陷，为一些垄断企业抵制改革提供了藉口和筹码：

　　一是利用普遍服务责任主体不清晰，夸大现有垄断体制优点。一些垄断企业以代替政府行使普遍服务职责为由，强调垄断是为了公共福利的高效实现，是经济社会发展之必需。若打破垄断，则再也无法承担如此重任，非但普遍服务难以保证，社会稳定也有隐忧。

　　二是利用普遍服务成本不透明，夸大垄断行业改革成本。一些垄断企业故意夸大普遍服务的既往成本支出，强调如若改革，则未来实现同等质量普遍服务，财政须支付高额补偿，以此动摇政府改革决心。

　　三是利用普遍服务补偿不科学，夸大垄断企业责任意识。一些垄断企业混淆企业社会责任与普遍服务，强调普遍服务纯粹是国有企业大局意识强、履行社会责任。只有国有垄断企业才会有意识、有能力承担普遍服务，因此垄断地位不能变。

　　四是利用普遍服务监管不到位，夸大垄断行业技术经济特性。一些垄断企业利用经营信息非对称和监管不到位，夸大行业技术经济特点，坚称普遍服务不能也无法从其他经营性业务中割裂，若打破垄断，非但不利于普遍服务，而且会降低行业运行效率。

　　正是基于以上种种理由，一些垄断企业面对改革时，搪塞阻碍改革、维护垄断地位，令政府“投鼠忌器”。如何在推进垄断行业改革过程中，确保普遍服务水平不降低、运行有保障、体制可维持，关系到改革发展稳定的协调，关系到垄断行业改革的成败，关系到民生福祉的改善，考验着改革方案设计者的智慧，影响着改革决策者的决心和勇气。

　　加快建立普遍服务新机制

　　综合以上分析，破除原有普遍服务模式，已经成为垄断行业改革的先决条件和重要推手。必须按照“更加重视改革顶层设计和总体规划、明确改革优先顺序”的要求，遵循行业技术经济特点和市场经济规律，以明晰政企职责、完善补偿机制、健全监管体系为重点，加快建立主体明确、责权清晰、成本透明、补偿科学、监管到位、覆盖广泛的普遍服务新机制。

　　（一）建立普遍服务标准体系和动态调整机制

　　普遍服务标准是实施普遍服务的前提。综合考虑当前经济社会发展特点、区域差别和政府企业承受能力，本着真实反映当前人民生活基本需求、充分考虑区域民族特点、不超出当前政府财力和企业经营能力的原则，量力而行、尽力而为，合理确定本行业的普遍服务标准，并根据经济社会发展进行动态调整，使之充分反映不断变化的实际需要。

　　（二）确立政府主导、企业实施的普遍服务职责体系

　　政府作为普遍服务的最终责任主体，负责制定普遍服务标准、选择服务实施主体、组织测算普遍服务成本、提供服务资金补偿、实施过程控制和绩效监管，推动城乡普遍服务同质化和均等化；企业作为接受政府委托、具体组织实施普遍服务的经营主体，按照政府确定的服务规则提供普遍服务，保证普遍服务的质量和水平，并依法取得合理补偿，接受政府监管。

　　（三）建立同业分担的普遍服务基金和成本补偿机制

　　一是建立同业分担的普遍服务基金。参照目前“2分钱”农网改造还贷资金等专项基金收取办法，由行业全体经营者筹集普遍服务基金，由财政部门统一管理；二是建立普遍服务成本独立核算体系。由政府委托第三方，按照普遍服务实施标准，对普遍服务成本进行独立核算；三是建立普遍服务成本补偿机制。经监管部门对服务实施效果考核后，由财政部门从普遍服务基金中及时定期支付企业成本。建立普遍服务基金后，政府应调整原来的垄断行业定价，使垄断企业不再享有原先用于交叉补贴的垄断利润。

　　（四）健全运行规范、多元参与的普遍服务监管体系

　　行业主管部门要以普遍服务阶段性目标、实施对象、实施方法和所需资金为基础，依法制定普遍服务的规范性文件，定期对企业普遍服务实施情况进行监督考核。财政和审计部门要定期对企业普遍服务的资金使用情况依法实施审计监督。同时，强化外部监管，积极引入外部评估机制，构建行业主管、财政、审计部门和行业中介多元参与的监管体系。

　　（五）完善普遍服务法律体系

　　宏观层面，要按照服务型政府和完善社会主义市场经济体制的要求，对普遍服务的实施原则作出总体规定，破除垄断、保护竞争；中观层面，将各个普遍服务行业平等接入、持续供应、质量安全、合理计费等纳入统一的法律规范；微观层面，完善各类普遍服务的执行机制，通过特许契约中具体条款的设计，体现权利义务的均衡配置，形成行之有效的普遍服务实现机制。