资料图片：9月20日，江苏如皋城管被指暴力执法，对发传单者拳脚相加。图为伤者正在医院接受治疗。 何洁 摄

　　城管，这一本为缓解社会矛盾而生的事件，却在近几年被指为矛盾的制造者，在一片指责中声名狼藉。为此，各地纷纷推出“城管新政”，却依然陷入尴尬的境地：2011年6月，湖北启动“城管革命”，7月，武汉城管执法时被打。2011年6月，石家庄规范城管执法行为，8月，网络上出现“石家庄城管殴打卖水果老人”的视频。

　　城管新政之路究竟该如何越过暴力执法与暴力抗法？城管新政的“百日之痒”应如何破解？中国青年报记者进行了调查采访。

 武汉、石家庄城管新政的“百日之痒”

　　有900万人口的武汉市，近年遭遇5000多个建设工地的围困。城市发展建设与市民生活环境的矛盾，横亘在城市综合管理者的面前。

　　2011年6月8日，湖北省住房和城乡建设厅发出通知，要求迅速提升全省城市管理工作水平。7月1日，武汉市委、市政府召开会议，在全省率先启动“城管革命”，实施“六大工程”，整治17个突出问题。

　　“今年，武汉市实施‘治庸问责’行动，提升武汉市容环境就是优化城市投资环境。城管革命，革的是陋习的命，革的是脏乱差的命。革命，往往都是颠覆性的，城管革命的目的就是用一个新环境取代过去的旧环境。”武汉市城管委执行副主任、城管局长李记泽在接受媒体采访时说。

　　早在去年3月，武汉市由市长挂帅，城管、交管、建设、环保、水务等部门参与组建城市综合管理委员会，“包管”与市民息息相关的各类城市环境问题。率先在全国走出一条具有江城特色的“大城管”之路的武汉，却在最近给关注湖北城管新政的人们当头一击。

　　就在市长唐良智表示“城管革命不达目的绝不收兵”之后的第6天，7月18日，有媒体报道，武汉市江岸区发生“城管协管员被流动摊贩打伤的突发事件”。受伤人员是武汉市江岸区城管局台北中队入职1个月的协管员，事发当日下午例行检查时，与商贩发生追逐，并遭“六七人拳打脚踢”。

　　6月1日，石家庄市城市管理委员会印发《石家庄市城市管理行政执法人员行为规范》（以下简称《规范》），明确规定：严禁使用不礼貌用语；遭到侮辱谩骂时，执法人员严禁与管理相对人发生口角或肢体冲突；等等。

　　这部总共7章48条的《规范》，从语言、举止、仪容、着装、执法、实施与监督等多个方面提出了要求，并且细致入微。如“杜绝服务忌语，严禁使用脏话、粗话、训斥话、讽刺话等不礼貌用语”；“徒步巡查时，应当保持正确的站姿、走姿，威严有序”；甚至还规定“着衬衣时，下摆扎于裤内”。

　　然而，就在《规范》印发后百日内，8月31日网上出现“石家庄城管殴打卖水果老人”的视频，令石家庄城管部门精心维护的“好形象”又陷入网民们的非议中。

　　中国青年报记者致电石家庄市城市管理委员会，宣传办赵主任说：“8月30日下午1点，当时城管对水果商贩进行管理时出现了不服从的情况。两名队员对商贩进行劝解，一名城管协管员语言不当，已被开除，没有发现打人等不当行为。”

 郑州“城管外包”三年梦碎

　　2008年6月28日，河南媒体报道：“郑州市城管执法局要与市政管理局合并了。”郑州的做法成为当地市民的一种期待。人们期待着，合并后郑州的城市管理工作将更规范，“城管”形象也能得到改观。

　　报道显示，当天上午，郑州市组织部长姚待献，代表郑州市委与新调整的干部集体谈话，宣布将原市政管理局和行政执法局进行职能合并，组建市政管理执法局，为市人民政府工作部门。长期以来，在郑州养犬管理、清理临时占道等工作中，执法局拥有执法处罚权，而审批权却掌握在市政局手中。

　　姚待献与新调整的干部集体谈话时，要求新机构、新班子要有新形象、新跨越。但此后的2010年秋，郑州市近1个月内发生4起城管人员粗暴执法事件。新政背后隐含的“暴力执法”、“城管外包”等问题，使得郑州市不得不“改头换面”，打破实行了3年的“大城管”模式，设立市政市容监察局，行使原来郑州市行政执法局的大部分职权。这意味着在城管局内部，市政、执法两大业务重新分离。

　　“城管外包”梦碎并未止住郑州市探寻城管改革的道路，而城管新政实施后面临的困难，也并非只在郑州一地出现。

　　2011年8月底，深圳市五届人大常委会第十次会议上，《深圳经济特区城市管理综合执法条例（草案）》提请审议。针对城管被广为诟病的“暴力执法”，该草案规定“辱骂、威胁、殴打当事人或者违法损毁当事人物品的”，将依法追究相关责任人的行政责任，涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。

　　然而，就在舆论为深圳普遍叫好的同时，有媒体报道，9月初，深圳市龙岗城街道办城管科为偷逃水费，偷盗消防用水。据龙岗中心城供水所负责人回忆，此前在深夜巡查过程中也曾发现有城管车偷水，供水所工作人员前往制止时，遭到城管人员的激烈抵抗，甚至他们还仗着人多势众要打人。

　　2010年3月，安徽省宣城市经济技术开发区管委会与深圳市升阳升实业发展有限公司达成协议，后者全面“托管”开发区辖区内市容管理工作。此举当时被视做当地“城管社会化整体推进工作”的重大进展。

　　可就在今年8月15日晚，安徽当地媒体报道，在宣城市区发生一起“城管打人”事件。此后，警方查明，打伤流浪艺人孙天宇的，正是从城管局承包市区市容物业管理业务的升阳升公司员工邓某、徐某等。

　　在各地城管新政遭遇尴尬并被网络舆论攻击的同时，一些城管新政执行地的市民们却向中国青年报记者发出了不同的声音。

“没有感觉城管有暴力执法，也没有感觉石家庄的城管出现了什么负面消息，我有时会接触到城管，感觉他们没有新闻里说的那么粗鲁，都挺温和、文明的。”当中国青年报记者问及城管暴力执法问题时，一位石家庄市民如是说。

　　“2005年以后，城管暴力执法的现象很少出现。我觉得这个跟城市规划有关系，很多地方都增建了市场，减缓了城管与小贩的冲突。”面对同样的问题，一位在石家庄做小生意的商户给出了类似的回答。

　　受访民众的说法与官方的解释基本吻合。7月，中国青年报记者采访了石家庄市城市管理委员会主任卢建新，他将此前出台的《规定》看做化解之法矛盾、构建和谐城管的“组合拳”。他介绍，石家庄市每个区都配有5台“移动摄像车”，对执法进行全程摄像，影像资料每个月都向城管委备案。

　　在武汉，当记者问起城管执法的情况时，武汉市洪山区光谷体育馆附近的几个小贩表示，感觉今年确实比去年“松”了。

　　“这次改善城管形象的举措有很多，其中有一条就是城管部门接到市民投诉后，必须在一个工作日内落实，并将处理情况回告给投诉人，这个举措反响还是很不错的。”武汉市青山区城管队员邱女士告诉中国青年报记者。

 颠簸于“暴力”与“被暴力”之间的城管

　　网络民意与现实民意不一样，究竟孰是孰非？又是何种原因导致各地的城管新政被暴力阻碍？

　　中央民族大学行政法学教授熊文钊认为，目前的舆论环境和公民素质导致了城管执法时屡屡发生“暴力抗法”的现象。

　　“执法是要有严肃性的，市民应该遵守法律，但目前存在城管执法体制不被尊重的问题。”熊文钊说，“有些媒体将暴力城管的事情鼓噪得很混乱，给市民造成‘城管执法就不是执法’的感觉，认为城管执法就可以抵抗，甚至打人。目前不少市民文明素质很落后，与我们经济发展的速度不能适应。这样，使得两方面的矛盾越来越激烈。”

　　“社会秩序是建立在大家遵守法律的基础上的，如果大家都不遵守规矩，而一直由少部分人来管理，永远都是有冲突的。”

　　为何城管新政未能有效阻止暴力执法？清华大学法学院教授田思源认为，除了城管人员素质良莠不齐之外，最主要的原因是他们成为“权力垃圾桶”的窘境。

　　由于城管综合执法的体制，现实中各部门往往将不愿承担、缺乏利益的职能划分给城管，规定的执法内容与现实中执法能力的不配套，导致城管体制在操作性上产生问题。

　　“比如查黑车，原本都是由警察来管的，但现在北京和上海查处黑车都由城管负责。由于车辆、交通的管理都由公安掌握，在城管执法时就会遇到困难。首先，行政相对人不会听城管的，车一开就走了。这时，城管执法需要交警部门的配合，否则就会遇到困难。上海便出现了钓鱼执法的情况。”

　　执法内容与能力的矛盾引发了社会上关于城管权力应该扩大还是缩小的讨论。“扩大的话，城管本身就产生了很多问题，再扩大就没有监督了。缩小的话，又回到以前的路子上，很多部门来执法也不现实。”田思源认为，现在需要给城管很好地执法、履行职务的权力，不能因为怕滥用权力而不赋予权力，同时也要加强监督。