目前，城乡基本公共服务不均等已经成为制约我国经济社会协调发展的瓶颈因素。分析城乡基本公共服务不均等的现状及成因，从体制、机制层面提出政策建议，对于推进基本公共服务均等化、构建和谐社会具有重要的理论及现实指导意义。

　　关键词：城乡;基本公共服务;均等化;转移支付

　　城乡基本公共服务均等化是指政府通过制定相关基本公共服务最低标准，确保城乡之间的公民享有机会均等、结果大体相等、具有自由选择权的基本公共服务。由于历史原因与现实条件的制约，我国城乡差距仍然较为明显，城乡基本公共服务供给差距呈扩大化趋势。城乡基本公共服务不均等制约着农村政治、经济、文化的发展，客观上扩大了城乡居民的收入差距。在我国经济快速发展、财政收入不断增长为城乡基本公共服务均等化奠定物质基础的战略背景下，探讨推进城乡基本公共服务均等化的制度安排与政策建议，对于统筹城乡发展、实现社会公正、维护社会稳定具有重要意义。

　　一、城乡基本公共服务不均等的现状

　　长期以来，我国在城乡之间分别实行不同的公共服务供给制度，城市居民可以免费或支付较低的费用享受公共服务，广大农民却没有享受应有的“国民待遇”。这样，城市与农村的基本公共服务差距较为明显，突出表现在社会保障、义务教育、公共就业、公共卫生等方面。

　　(一)城乡社会保障服务的不均等

　　经过政府政策支持与大量资金投入，我国社会保障制度逐步完善，在扩大城乡基本社会保障覆盖面、提高基本社会保障水平上取得了一定的进展。但目前，基本社会保障体系的工作重心还是偏向于城镇，造成农村社会保障资金不足、体系建设滞后。城乡社会保障服务的不均等主要体现在覆盖面、最低生活保障、养老保险等方面。

　　1.城乡社会保障覆盖面差距大。社会保障是国家对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。2003年底，我国城镇已基本建立了涵盖所有项目的社会保障制度，建立了最低生活保障、灾害救助、社会互助、流浪乞讨人员救助等社会福利制度，医疗、养老、工伤、失业、生育等社会保险制度，住房公积金、经济适用房、廉价住房等住房保障制度以及优抚安置老年人、儿童、残疾人等社会福利制度等。然而，直到2009年底，在农村地区仅建立了包括养老、合作医疗等社会保险制度，五保供养、低保、特困户基本生活救助等社会救济制度。

　　2.城乡最低生活保障差距大。由于农村经济基础差、技术落后、信息沟通不畅，造成农村发展相对较慢，农民面对农业风险和市场风险抗拒力较差、自救能力弱，而且，农村老龄化程度高、养老保险功能不强，容易造成因老返贫，因此，农村最低生活保障已成为政府最重要的农村工作之一，农村最低生活保障的覆盖率也在不断提高，由2006年的2%，升至2007年的4.7%、2008年的5.9%，直至2009年的6.7%。2004年湖北省城镇最低生活保障覆盖率为6.5%左右，而农村最低生活保障覆盖率仅为2%多一点，前者为后者的3倍。而到了2008年，前者的比率下降为6%，而后者的比率上升到了5%左右，从趋势上看，两者的差距在缩小，这可能受益于近些年来建设新农村政策中对社会保障投入的加大。但是，由于农村居民的收入低于城市居民收入，如果以城乡符合最低生活保障的人数作为基数，则城乡最低生活保障对象覆盖率差距会更大[1]。城乡最低生活保障不仅覆盖率差距较为明显，而且人均差距也较大。2006-2009年间，城市与农村享受最低生活保障的人数均在增加。在各自占总人数的比例上，城市比例略有下降，农村的比例则逐年上升，到2009年，已增至6.7%。从城乡占各自总人数比例的实际差距看，2006年城乡差距为1.9%，2007年，农村首席超过城市0.9个百分点，2008年增至2.1个百分点，2009年则增至2.9个百分点。截至2009 年底，城市居民享受最低生活保障的人数为2 347.7万人;农村居民享受最低生活保障的人数为4 759.3万人。从最低生活保障平均标准的城乡之比看，2006年城市最低生活保障平均标准为月人均169.6元。2007年城市最低生活保障平均标准为月人均182.4元，农村为70元，城市是农村的2.6倍。2008年，城市最低生活保障平均标准为月人均205.3元，农村为82.3元，城市是农村的2.5倍。2009年，城市最低生活保障平均标准为月人均227.8元，农村为100.8元，城市是农村的2.3倍。从城乡最低生活保障平均标准的实际差距看，2007年城乡差距为112.4元，2008年这一差距扩大至123元，2009年这一差距进一步扩大至127元。

　　3.城乡养老保险差距大。社会保险是社会保障的核心内容，养老保险则是社会保险的重要组成部分。我国自1999年已经进入老龄化社会，养老保险的作用显得更为突出。我国城乡养老保险差距明显，根据2000年底中国老龄研究中心对全国城乡老年人口抽样调查的数据，城市老年人的养老保险覆盖率达到70%以上，而农村老年人的覆盖率不到4%。与城市相比，农村老龄问题的压力更大。目前，绝大部分农村地区尚未建立社会养老保险制度，农民的养老缺乏必要的社会保障。随着人口老龄化进程的加快，农村的养老压力相对城镇将更为突出。

　　(二)城乡义务教育服务的不均等

　　教育是国民经济发展和国民素质提升的重要途径，教育服务的公平既关系到社会成员的权利公平，也关系到机会公平和能力公平。改革开放以来，中国一直在稳定地增加对义务教育的投入。1978 年，中央预算内教育支出仅为75 亿元，约为GDP的2%，2008年则达到10 213亿元，占GDP 的3.18%，增加了135倍。我国教育工作取得了巨大成就，人口整体素质得到普遍提高，但同时，城乡居民在教育经费投入、师资水平等方面仍然存在较大的差距。

　　1.义务教育经费投入的实际差距有所扩大。义务教育是最基本的公共服务。城乡义务教育投入方面的差距主要表现在生均预算内事业费和生均预算内公用经费等方面。随着国家对义务教育的投入不断增加，2000-2008年，全国小学生均预算内事业费城乡之比已由1.5∶1持续降至1.1∶1，呈稳定缩小趋势;初中生均预算内事业费城乡之比则由2000年的1.6∶1降至2001年的1.5∶1，又升至2002年的2.5∶1，此后呈稳步下降趋势，到2008年，降至1.1∶1。2000年，全国小学生均预算内公用经费城乡之比由2.6∶1，2001年升至2.9∶1，此后呈稳步下降趋势，到2007年、2008年，降至1.1∶1。初中生均预算内公用经费城乡之比则由2000年的3.1∶1持续降至2007年、2008年的1.1：1。在城乡小学、初中生均预算内事业费、生均预算内公用经费的比例大体呈下降趋势的同时，我们发现，农村与城镇在中小学义务教育阶段生均预算内事业费和生均预算内公用经费等方面的实际差距并未缩小。以小学生均预算内事业费为例，城乡差距除2000年为226.85元，2001-2008年间，均在300元以上，2008年为328.09元，比2007年多了27.43元。再看初中生均预算内事业费，2000年，城镇与农村的差距是329.35元，2001年降至312.52元，2002年骤增至806.74元，此后，除2007年有所扩大外，大体呈稳定下降趋势，但下降幅度不大，2008年城乡差距为381.53元，比2000年增加了52.18元。这样，在2000-2008年九年间，初中生均预算内事业费的城乡差距不但没有缩小，反而有所扩大。在小学生均预算内公用经费支出上，城乡差距除2000年为37.72元外，大体在52.02-67.33元间波动，2007-2008年间，则由52.02元升至80.65元，增幅高达55%。在初中生均预算内公用经费支出上，城乡差距在2000-2002年呈下降趋势，2003年有所扩大后，至2006年呈下降趋势，2006-2008年间，则持续扩大，由2006年的57.04元升至2007年的67.5元，再升至2008年的70.38元。

　　2.城乡义务教育师资水平、待遇差距大。近年来，国家采取灵活措施，积极改善农村师资水平和待遇。但城乡间师资水平、待遇仍然存在较大差距，具体体现在城乡中小学的高级职称教师、教师待遇等方面。从高级职称教师上看，以济南市为例，2008年济南市中学专任教师队伍中，高级职称3 648人，占专任教师总数的7.88%。其中，城市2 186人，占城市专任教师总数的12.63%;县镇939人，占县镇专任教师总数的7.94%;农村523人，占农村专任教师总数的3.05%。农村中学高级职称教师占专任教师的比重比济南市平均水平低4.83个百分点，比城市和县镇分别低9.58、4.89个百分点[2]。

　　从教师待遇上看,《中华人民共和国教师法》第28条规定“地方各级人民政府和国务院有关部门，对城市教师住房的建设、租赁、出售实行优先、优惠。县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便”，这表明国家对城乡教师实施不同的待遇标准。城市教师的住房由国家规定标准并通过政府拨款予以资助或提供,而农村教师的住房则缺乏明确的标准。税费改革前,农村教师的住房改造资金主要来源于农民所上缴的教育费附加和教育集资。税费改革后，由于取消了这两项费用,农村教师住房改造基本处于停滞状态[3]。

　　(三)城乡公共就业服务的不均等

　　2009年，我国农民工数量已高达1.49亿人。目前，农村劳动者处于城市工作的尴尬地带，付出辛勤劳动却享受不到国家给予城市居民的各种福利待遇，并遭受就业歧视。失业保险的覆盖面已扩大到城镇企业的所有职工，但就业不稳定，失业率极高的农民工群体却被排除在外。2006年，城市劳动人口的登记失业率为5%，农村劳动人口的失业率却没有任何统计，抛开进城务工的1.3亿劳动力不算，留在农村4亿劳动力的利用率也只有50%左右[4]。而且，我国政府公布的失业统计数据中也不包括失业农民。政府劳动保障部门为城镇劳动者提供就业指导，为就业困难的城镇劳动者提供免费就业职业技能培训，而素质不高、技能较弱的农民工却常常得不到政府的技术培训。同时，由于农民工法律意识和法制观念淡薄，他们的合法权益极易受到侵犯，如工资被拖欠、加班加点不给加班费或补贴费，但他们普遍不敢或不会维护自身正当权益。外来劳动力与城市劳动力之间的工资差距中，歧视因素的比例约占39%。 (四)城乡基本医疗与公共卫生服务的不均等

　　2000-2008年间，我国医疗卫生事业取得了长足的进步，医院增加了3 394家，设卫生室的村数占行政村数的比例也由87.4%升至89.4%。每千人口医疗机构床位也由317.70张增至403.87张[5]。但同时，我国城乡之间的卫生服务水平仍然存在较大差距，主要体现在卫生健康投入、卫生资源分布等方面。

　　1.城乡人均卫生费用差距大。1990-2007年间，除1993-1996年卫生总费用占GDP的比重低于4%外，其余年份均为4%以上，集中在4.0%-4.85%之间。2001年以来，这一比重持续上升，2003年升至4.85%，此后，则逐年下降，2004年降至4.75%，2005年降至4.73%，2006年降至4.67%，2007年降至4.52%，降幅达0. 33%。从城乡卫生费用所占比重看，仅占全国人口30%的城市人口分享了一半以上的政府卫生投入，除1996年、1998年、2001年外，总体呈扩大趋势，尤其是2001年以来，这一比重持续上升，2001年为55.6%，2003年升至63%、2005年则升至72.8%，2007年更是升至77.5%，增幅达21.9%。与此同时，占全国人口近70%的农村人口却只占政府卫生投入的48.2%以内，除1996年、1998年、2001年外，总体呈下降趋势，自2001年以来，这一比重持续下降，2001年为44.4%，2003年降至37%，2005年降至27.2，2007年更是降至22.5%，降幅达21.9%。在城乡人均卫生费用上，尽管城乡人均卫生费用均呈增长趋势，但城乡实际差距则较大。农村人均卫生费用在1995年为112.9元，首度超过百元大关，但远低于城市人均卫生费用水平，仅为城市1990年人均卫生费用水平的71%。1999年，农村人均卫生费用升至203.2元，远低于城市1992年人均卫生费用水平，占城市1992年人均卫生费用水平的92%，城乡之间有7年之多的发展差距。2004年，农村人均卫生费用为301.6元，低于城市人均卫生费用水平，占城市1994年人均卫生费用水平的91%，城乡之间有10年之多的发展差距。2007年，农村人均卫生费用为348.5元，低于城市人均卫生费用水平，占城市1995年人均卫生费用水平的87%，城乡之间有12年之多的发展差距。与此同时，城乡人均卫生费用的差距也在扩大。从城乡之比看，城市人均卫生费用始终是农村的3倍以上，其中，1990-1993年、2003-2004年及2007年均超过了4倍。2006年，城市人均卫生费用为1 480.1元，农村为361.9元，城市是农村的3.4倍。2007年，城市人均卫生费用为1 248.3元，农村为348.5元，城市是农村的4.2倍。从城乡人均卫生费用的实际差距看，除2005年小幅回落外，大体呈稳步上升趋势，1990年城乡差距为120元，1993年升至201元，1996年升至316.7元，1998年升至431.3元，2000年升至599元，2002年升至727.8元，2003年升至834.2元，2004年升至960.3元，2007年则升至1 131.6元。

　　2.城乡医疗卫生资源分布差距大。从每千人医疗机构床位数看，市、县与农业人口床位数大体呈稳步上升趋势。2003-2008年间，城市每千人口医院和卫生院床位除2004年降至1.64张外，大体呈稳步上升趋势，2008年升至4.05张，比2003年增加了0.63张。县每千人口医院和卫生院床位除2004年降至0.75张，大体呈稳步上升趋势，2008年升至1.75张，比2003年增加了0.34张。每千农业人口乡镇卫生院床位数则自2003年以来，持续呈上升趋势，2008年升至0.96张，比2003年增加了0.2张。但从城乡每千人医疗机构床位数之间的差距看，市、县始终为农业人口的3倍以上。再从城市居民与农业人口床位数的比例上看，除2004年为2.2倍外，始终在4倍以上，2005年至2006年间高达4.6倍。2008年，城市居民每千人口拥有的床位数为4.05张，农村居民每千人口拥有的床位数仅为0.96张，城市是农村的4.2倍。从城市每千人口医疗机构床位数与农村人口的实际差距看，除2004年有所缩小外，总体呈持续扩大趋势。2003年，这一差距为2.66张，2008年则增至3.09张。从市县居民与农业人口每千人口床位数的比例看，2003-2008年间，始终在3倍以上，其中，2004年与2006年为3.2倍。从市县居民与农业人口每千人口床位数的实际差距看，呈持续扩大趋势，2003年为1.58张，2004年升至1.64张，2005年升至1.67张，2006年升至1.73张，2007年升至1.78张，2008年则升至1.88张。

　　3.城乡卫生人才资源差距显著。城乡卫生技术人员在数量和质量上还存在较大差距。根据卫生部发布的《2009年中国卫生统计提要》，2008年每千农业人口乡镇卫生院人员数是1.22人，远低于市县每千人口卫生技术人员数3.81人的水平，市县居民每千人口卫生技术人员数为农业人口的3.1倍。同时，农村卫生人员学历过低。以北京市为例，在调查的乡镇卫生院卫技人员中，具有高中及中专学历者占50.2%，具有大专学历者占36.2%，而且具有大学学历者不到7%。临时人员中，初中及以下学历者的比例高于正式职工[6]。

　　二、城乡基本公共服务不均等的体制成因

　　(一)以户籍制度为基础的城乡二元结构

　　我国现行的户籍管理制度将全国人口人为地划分为城镇户口和农村户口两大类型,并实行有差别的社会福利待遇政策。户籍制度使得城乡基本公共服务资源配置不平等、公共服务政策和规则不平等。以户籍制度为基础的城乡二元结构，使农村人口丧失了许多与城市人口享有同等基本公共服务的机会，首先就体现在就业、接受义务教育、享受社会保障等方面的机会不均等。以义务教育为例，国家每年投入城市的教育经费比农村地区多，农村地区和城市生师比、仪器配备率差距较大，农村学生享受国家教育资源少。农村人口子女进城后接受优秀教育难度大，机会少，要获得高质量的教育，往往要支付数额高昂的赞助费等附加费用。

　　(二)城乡不均等的公共财政体制

　　在科、教、文、卫、社会保障等方面，国家财政对农村的支出严重不足，城乡财政资源配置差距较大，造成农村基本公共服务供给严重不足。在我国现行财政体制下，作为农村基本公共服务的主要供给主体，地方财政能力特别是县级以下地方财政能力严重不足。县乡财政能力的不足使得地方政府向农村提供基本公共服务的能力受到极大限制，财政提供农村基本公共服务的数量和质量也因而难以得到有效保障，许多基本公共服务供给成本实际上往往由农民自身承担。

　　(三)基本公共服务供给体系不健全

　　农村基本公共服务供给主体单一，缺乏政府以外的其他参与者。而基层政府不仅肩负着基本公共服务供给的责任，还承担着领导地方经济发展的任务。片面地追求经济发展，往往导致对服务型政府建设的忽视。基本公共服务均等化缺乏完善的法律框架，国家也没有统一的关于基本公共服务的制度安排，各地方往往根据自身财政能力和偏好制定政策和相关规定，导致城乡之间政府投入、覆盖率、保障水平等差距显著。

　　三、推进城乡基本公共服务均等化的政策建议

　　经济能力与制度安排是决定城乡基本公共服务均等化水平的关键性因素。改革开放以来，我国经济实力有了较大提高，在一定程度上具备了实现城乡基本公共服务均等化的可能。但在制度安排上，各地方政府长期坚持片面追求经济发展的政绩取向，过分重视效率，忽视“基本公共服务均等化”的公平取向，导致基本公共服务供给在城乡之间严重不均等。为此，迫切需要做到以下方面：

　　1.打破城乡分割的二元结构，建立健全农村公共服务体制。我国长期以来实行城乡二元公共服务结构,公共服务投入更多偏向城市，直接导致了机会与结果的不均等，这是造成城乡基本公共服务不均等的根本原因。积极推进城乡基本公共服务均等化,必须打破城乡分割的二元公共服务结构,建立城乡统一的公共服务体制;必须改变依附于户籍制度的社会福利体制安排的先天制度缺陷，保障农村居民享有与城市居民同等的社会权利，为农民提供平等就业、接受教育和享受社会保障的机会。具体而言：第一，建立城乡统一的义务教育体制。加强农村义务教育投入，改善农村教学条件，提高农村师资水平，改变农村义务教育公共财政投入方式，完善国家和社会资助经济困难学生的制度，确保农村贫困学生不因贫困而上不起学，从而在制度上保障农村孩子享有接受义务教育的机会。第二，完善农村社会保障体系。加大对农村社会保障的财政投入力度，逐步建立完善的农村养老保险、新型农村合作医疗、社会救济制度,妥善解决农村老龄化、农民工失业等问题。第三，协调城乡公共医疗的发展。增加对农村地区医疗的投入，改善医疗仪器、医疗人员等医疗资源。第四，打破城乡就业壁垒，统筹城乡劳动力就业。建立公平竞争的劳动力市场,增加农村地区劳动力培训，切实保障农民工的合法权益,取消对农民进城就业的各种歧视限制。

　　2.推进县乡财政管理体制改革，完善农村公共财政制度。在重新界定中央与地方之间的事权和财权范围、明确基层政府合理职能分工的基础上，财政支出应向基层公共服务倾斜，应调整国民收入分配格局和财政支出结构,使国民收入和财政支出更多地向农村倾斜。同时，建立健全财政支农资金稳定增长机制。此外，完善政府间财政转移支付制度，优化转移支付结构。按照基本公共服务均等化的要求,进一步完善省以下财政管理体制。积极推进省直管县的财政管理体制改革,切实增强基层政府履行职责和提供公共服务的能力。

　　3.健全农村公共服务供给机制，建立农村公共服务保障体系。城乡二元结构造成了城乡相对独立的公共服务供给体系，农村公共服务质量远远低于城市，建立城乡一体化的基本公共服务保障体系势为必然。政府在向农村提供基本公共服务的同时，应在农村公共服务供给中灵活采用市场化手段，积极发展农村市场经济，通过一系列鼓励政策积极引入社会资本，引导有能力的经济主体投资农村公共服务，以补充政府供给的不足，实现公共产品供给主体的多元化。同时，为防止因监管不到位而导致的基本公共服务不均等，政府应制定各行业相应的服务标准，强化监督和管理。