引论：中央政府需要率先转换角色

 

　　回顾20余年的农村改革及其所取得的巨大成就，政策调整、政策放宽是大前提，在这个大前提下，市场力量的作用功不可没。但是，在新的历史条件下如果继续守着这样一个认识，恐怕要无所作为了。

 

　　只要有市场在，市场就会在广大的领域挥配置资源的作用，这是无可怀疑的。中国乡镇企业发展以及目前的产权变革，农业机械化、“产业化”和农业科技推广，发达地区小城镇的崛起，等等，都离不开市场的推动作用。但是，目前农村市场发育本身遇到严重障碍，资本市场、劳动市场和土地市场这三大要素市场停止发育，农产品市场甚至有所倒退，农民进入市场的途径是一路红灯，何以谈市场的推动作用 这是农村发展趋于缓慢的病因所在。市场发育陷于停顿甚至倒退的原因，是市场发育需遇到深层次的制度问题，而依靠普通农民的自发力量根本不能突破这种制度限制。

 

　　中央政府应成为今后农村制度创新的主导力量，而不能寄希望于农村自发的制度创新。农村经济经过一段时间快速发展，社会生活已经复杂化，农民对公共物品(社会保险、文化教育、村容村貌，基础设施以及社会制度、秩序和安全等)的需求已日益显现。显然，在乡村权势阶层从普通农民中分化出去并变得保守以后，分散的、没有组织化的普通农民对此是毫无办法的;公共物品的系统供应是现代社会的一个特征，这已经超出了中国农民的经验范围。

 

　　农村经济现代化的逻辑递进关系反过来说是：农村现代化 农村分工深化 农村市场自由统一 农民的市场进入成本下降 降低农民进入市场的制度壁垒和自然壁垒。中央政府必须在这个过程中发挥催化作用，其办法就是降低农民进入市场的制度壁垒和自然壁垒。降低制度壁垒需要市场化改革，而降低自然壁垒则需要发展基础设施。

 

　　去年以来，政府部门十分注意农村经济结构调整问题，而对重要的改革事项却三缄其口。如果只谈发展，中央政府应该把注意力放在更宏观的结构调整上面，至于农村领域的结构调整，还是应该交给市场。政府更重要的任务建立健全市场。

 

　　中国加入世界贸易组织，将对农村的长远发展发挥积极的影响。世界贸易组织对中国农业的影响主要是结构，而结构调整只会提高而不会降低中国农村的现代化水平。

 

　　农民收入问题是表象

 

　　近几年，许多部门的研究机构受命研究了农村市场如何扩大问题，基本结论大同小异：农民收入增长率下将导致农民购买力降低。农民购买力已经关系到国民经济的整体协调发展，所以才引起高层对农民收入问题的高度关注。

 

　　我国农民收入曾经有过极高的增长速度，1978-1984年，增长速度达到15.6 %。但是，奇迹总是短时间的，长期保持的奇迹就不是奇迹了。创造奇迹的条件发生了变化：改革开发之初，农村经济总值的基数小，而政策调整的幅度大，农民积极性空前高涨，特别是农民利用农业科技的能力大大增强，导致农民收入猛增，此其一。其二，农产品价格因素是推动农民收入增长的重要因素。改革开放之初，国家就开始逐步提高粮食价格，粮食市场价格对农业影响也日益增大，农民受益匪浅。1996年，由于国家提高粮食收购价格，农民收入较上年增长幅度较大，增幅达9 %。在目前的各种约束之下，继续依靠这两方面的因素来推动农民收入增长，已显得十分困难。

 

　　据官方称，1999年1 -3 季度，农民名义收入只增长2.5 %，考虑到物价下跌因素，实际增长了4.8 %。全年估计增长4 %。增收的2 %靠乡企和打工。1998年这个指标是4.3 %，1997年是4.6 %。农民收入增长率连续三年下跌。其实，如果能真正保持一个4 %左右的增长率，应该十分令人高兴了。有某部农村问题研究中心的报告称，1998年农民人均纯收入增长率是负值，如果这个分析可靠，1999年的农民纯收入增长率也很难是正值。

 

　　农民收入增长率下降反映出农村经济发展和政治发展的深层次问题。农民可支配性收入的大小受制于三个方面的因素(不计馈赠收入)，一是农产品收益，二是非农产业收益，三是对农民的税费征收水平。这三个方面都存在问题。第一方面和第二方面直接受制于经济体制，第三方面则涉及农村政治发展问题。

 

　　农产品收益下降，具体与农业生产效率与流通效率有关，但最终一个经济体制问题。

 

　　与美国、加拿大这样的国家比，我国人均占有耕地少是不争的事实。但我们的人地关系的紧张有人为的因素。在目前的体制之下，可以有很高的亩产量，但不可能有高的劳动生产率，也不可能有很高的资本报酬率。我国近二十年国民经济发展已经创造了农业劳动力净减少的奇迹，但距离现代农业所能提供的农民人均耕种土地的可能性还很遥远。在这种情况下，农民收入的提高必然要仰赖在非农产业兼业，由此形成我国农业生产的“小规模兼业农业” 特征。如果没有政府特殊保护，小规模兼业农业不可能创造很高的收入。首先，这种农业以精耕细作为特点，廉价劳动力是其存在的基础，因此不可能创造出较高的农业工资。其次，农户兼业以季节性打工为主，农民工难以成为具有专业素养的熟练劳动力，收入水平提高受到限制。据杜鹰先生的研究报告(经济日报，19990113)，1985年- 1997年间，农业的国民收入份额从28.7 %下降到18.7 %，下降了约35%;而同期农业的就业份额从62.4 %下降到49.9 %，只下降了约20%，这意味着农业的相对劳动生产率下降了。再者，面对大量农业劳动力，国家很难通过财政补贴使他们获得全社会平均工资水平，而通常他们会成为向社会提供净收入的纳税人。以日本为例，日本农户1997年平均收入883 万日元(超过了非农户收入)，其中农业收入114 万中有相当比重的政府补贴，政府又另外提供年金211 万日元，日本政府可以这样做，因为日本农户才有334 万户，占日本的总户数只有7 .2 %。像我们这样一个农民大国，要给农民补贴，让农民的收入达到城市居民的平均生活水平，没有任何一个国家的政府能承担得起。相反，我们还不得不从那里取得一定的财政收入，相当一部分农村公共建设也还要农民掏腰包。这样一个现实不改变，提高农民收入水平的前景就相当黯淡。

 

　　承包政策对农业生产所释放的效应早已是强弩之末。以承包制为代表的农村改革，并不是一次完整的产权变革。我们好像建立了一种新的家庭经营制度，并大力称颂这个制度的优越性，但家庭经营制度所赖以存在的土地，却不由农民支配。这种权利的不配套，已经严重束缚农村经济发展和政治发展。这个问题我们在后面要进一步论述。

 

　　农产品价格调整的空间已经很小，很难再依靠提高农产品价格来增加农民收入。我国加入世界贸易组织以后，受国际市场的影响，提高农产品价格的可能性更小。

 

　　据有关方面的研究者估计，近几年乡镇企业吸收劳动力是负增长。1999年后半年政府实行积极的财政政策，基本建设规模扩大了，农民外出务工收入有所增加，估计1999年农民纯收入增长的一半是这个方面造成的。今后农村剩余劳动力向城镇转移将越来越是一个艰难的过程。第一，以往乡镇企业形成高速增长优势，与城市经济体制改革滞后有关。随着城市经济体制改革逐步到位，乡镇企业要由粗放型发展向集约型发展转变才能保持自己的竞争力，但这个转变受到资金、技术和劳动力素质制约，多数乡镇企业还没有为这个转变做好充分准备。第二，今后吸收农村剩余劳动力的主要途径恐怕要更多利用第三产业的发展，而这种结构调整也是一个缓慢的过程。这两方面的原因决定了小规模兼业农业将长期存在，因而也决定了提高农民收入的艰巨性。

 

　　农民的税费负担是影响农民收入分配主要因素。这是一个涉及因素甚广的问题，我们将在后面作出具体分析。

 

　　农民增收要不断提高的农业劳动生产率为基础，而提高农业劳动生产率的根本途径是实现农村经济的高度专业化;专业化的形成又需要自由、开放和统一的市场，这个市场必须有足够低的进入门坎(即市场进入成本)。从历史上看，大规模工业化生产总是在市场的制度环境较好、交通运输成本较低的地方出现的。我们因此把经济发展的全部问题归结为市场进入的成本问题。中国农村经济落后的根本问题，便是农民进入市场太难，阻碍太多，费用太高。在一些地方，农民没有搞林牧业，但却要缴农林特产税;猪还没有养大，屠宰税已经开始征收;还有的地方干脆今年收明年的税，并美其名曰“以税收促进发展”。农民刚抬腿向市场迈一步，各种关卡便横亘在眼前。劳动力转移方面的障碍也很多，不合理的户籍制度使农民受到身份歧视，城里的老板、工头肆意盘剥农民工，常常发生农民干了活拿不到钱甚至倒贴钱的情形。此外，还有交通通讯不畅所产生的市场进入成本，也影响农民发展生产的能力，影响农民收入。

 

　　政策摇摆发生在粮食问题上

 

　　如果我们前面的分析是正确的，即认为中国农村经济落后的根本问题，是农民进入市场太难，阻碍太多，费用太高，那么政府的职责应该是降低市场壁垒，帮助农民以尽可能低的成本进入市场。然而，纵观中国农村二十年的政策实施，并没有一个明确的市场导向。从农村产权安排，到农产品流通体制，与市场经济的要求相去甚远。一个特点是，我们的农村政策似乎受制于粮食生产状况。“多了少了多了多”曾经被用来形容中国粮食生产的波动，相应地，我们的政策似乎是“紧了紧了松了松”，也有摇摆。

 

　　按照目前主流的说法，我国农产品正在发生阶段性、结构性过剩，导致农产品价格持续低迷，农业生产赔多挣少。但这恐怕不仅仅是有的同志所说的是一个市场需求约束问题。一个国家有多一半的劳动力种地，又有一揽子 “绿色革命”技术的支持，那么在一定条件下，农产品供应是可以很充足的。这个条件就是价格。我国农产品过剩通常是一种高价位引起的过剩，代价是政府的财政负担。再从相对价格看(城市居民的恩格尔系数)，农产品的供应价格并不低。城市居民的食品支出占消费总支出的比重近些年一直在50%左右，这说明农产品的生产、加工和流通效率不高。从这个意义上说，农产品的供给制约才是真正的制约(决定供给的边际成本还不够低，导致市场均衡价格高，制约了购买力)。中国农产品市场的变化，与“蛛网模型”所揭示的“价格-供求”的波动关系倒颇为一致，只是政府干预使这一规律的表现在某些时候发生了畸变。

 

　　1997年开始，延长土地承包期、减轻农民负担、改革粮食流通体制，是中央政府农村工作的三大政策。前两项政策是一种长期政策，因为一直难以真正落实，所以一直受到强调。后一项政策的内容则极易随着粮食供求和价格形势的变化而变化。事实上，1998年以政府控制为核心的粮食流通体制改革步履为艰，到1999年已经难以为继了。

 

　　1999年的农村工作政策便有了明显的调整。政策的基本面围绕增加农民收入这一条铺开。但中央政府要增加农民收入，而基层政府却真正想的是增加自己财政的收入。由此有了干群关系紧张，加剧了农村社会不稳定。于是， 1999年中央政府的农村工作方针又更突出地强调了维护农村社会稳定这一条。

 

　　1999年中央政府农村工作政策受到强调的有：农村经济结构调整，乡镇企业转变经营机制，发展小城镇，加快水利为中心的基础设施建设步伐，清理基金会、清理乡村债务、改革信用社，改革粮食棉花流通制度，保护农业生态环境等等。

 

　　农村工作的其他政策，如市长菜篮子，商品粮基地建设，村民委员会建设，扶贫攻坚，计划生育等，或者因为相关重要性下降，或者已经是例行工作，在1999年的政策拼盘中不很抢眼。值得注意的是，“省长米袋子”这一政策在今年农业部长的农村工作会议讲话中发生了重大变化，这个讲话明确否定了粮食“自求平衡”的思路，主张农业生产合理布局。按照这个新的的思路，一些省份的省长就没有必要当“米袋子省长”了。这个变化无疑是积极的正确的。

 

　　现在看来，当初出台“米袋子省长负责制”和政府控制型的粮食流通体制“改革”是欠考虑的。这不是什么事后诸葛亮，因为政策出台当时就有不少人持有异议。当时的背景是，1994年美国世界观察研究所布朗先生发表了一篇不很严谨的文章，言称中国农业将不能养活中国人自己。尽管中国方方面面严厉批评了布朗的论点，但布朗的言论还是引起了高层的严重关注。正值此时，中国农业滑坡，粮价腾起。中央政府有两个明显反应：一是很快出台 “米袋子省长负责制”，要求各省区的粮食“自求平衡”;二是逐步调整了粮食流通政策，把本来已经放开的粮食市场重新控制起来了。“米袋子省长负责制”明显与农业资源的合理布局政策相冲突。而粮食流通体制改革是对1983 年以后逐步放开的粮食流通市场体制的一个否定。这个新的粮食流通体制改革方案很难严格监督实行，很难缓和财政补贴压力，也未能解决农民“卖粮难”的问题。中央政府注意到了有关问题，1999年对粮食流通政策又作了重大调整，方向是重新放开搞活。这个调整受到有关方面的欢迎。估计今后还会进一步放开粮食流通。

 

　　1999年，某些国有粮食流通部门的一个动向是，把好粮食当作“陈化粮”来卖，以逃避中央政府的“顺价销售” 政策。于是，仅此一项国有粮食部门又发生数十亿的亏损挂帐。看来，由政府监督国有企业的行为实在太难，各行业都是如此。

 

　　1999年，夏粮比去年增加100 亿斤。北方干旱，秋粮受影响。陕北发生大旱，但那里的食品价格稳定，城乡居民的生活基本没有受到影响。还是诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚.森说得对，真正饿死人的，不是来自天灾，而是人祸。只要(1 )农业生产力水平不倒退，(2 )坚持并完善土地的家庭经营制，(3 )粮食流通主渠道放开，尤其防止地方政府的垄断，中国的粮食就不会出问题。这主要不是一个资金投入问题，而是一个制度建设问题。

 

　　无论“米袋子”还是“菜篮子”，主要应交给市场去安排;市场越是健全，“米袋子”和“菜篮子”就越是牢靠。中央政府通过一定的粮食储备规模，在需要的时候发挥“平抑粮价”的作用就够了。

 

　　农民负担不只是一个经济问题

 

　　农民负担状况，会影响到农民的实际可支配收入的多少。这个问题喊了多年，但问题仍然存在。有的地方农民负担仍然很重，而且还搞强迫;有的地方还没有纠正屠宰税和农业特产税的平均分摊问题;农民的隐性负担也有所增加;还有的地方强行向农民收取服务费，实际上并没有给农民提供任何服务;农民贷款缴费的现象仍然存在。存在这些问题已经不能简单地归结为思想观念不对头。近几年，一方面乡镇财政收入增长连续超过全国平均增速，而另一方面城乡居民收入的差距在继续拉大，这个反差就够说明问题了。1999年4 月监察部统计，我国已经累计取消了不合理农民负担8000个，进一步减轻农民负担68亿。这听起来像天方夜谭。

 

　　这两年，各地根据中央精神做了许多工作，多数地方的减负工作抓出了成效，特别是恶性事件有所减少，农民对此很欢迎。一方面因为中央政府的决心大，另一方面是因为征收“三提五统”的难度日益增大，乡村干部不得不改弦易辙了。在一些地方，公检法系统已经不愿意配合政府做所谓“中心工作”了。从总体上说，这是一个可喜的变化。如果普遍实行了乡村政府机构的消肿减肥，这个问题有望进一步缓和。

 

　　农民负担重，谁承担责任 高层政府当然批评乡村干部，而乡村干部颇不服气，他们说农民负担的根子在上头。我们认为，农民负担问题久拖不决，是因为在目前认识条件下有三个难以克服的制度性因素。第一，分散的农民与组织起来的政府机构之间权利不对称，乡村干部的权力膨胀，这种权力试图不断扩大对农民应该拥有的资源的占有。第二，全局性的从上到下的干部人事任免体制和考核体制，使乡村干部只对上负责，不对下负责，而所谓上级监督下级的成本又极为高昂，乡村干部很难得到上级的真正约束。第三，农村市场化水平低，乡村干部掌握了大量的非市场资源，这些资源滋养着权力，扩大着权力。

 

　　更值得注意的是，这三个因素造成的制度环境严重扭曲了乡村社会关系。往深处说，这种扭曲要比农民负担严重得多。第一，不同程度的人身依附关系。据我们了解，现在不少农民进城务工做买卖要缴两份税费，一份缴给城市部门，一份缴给乡村干部。后一份税费是完全不合理的，但是，他们不缴是不行的;不缴就回不了家，不缴其他家族成员就受连累，不缴甚至宅基地要被没收。农民必须有一个退路，而这个退路由乡村干部掌握!中国在搞现代化，但九亿农民几乎没有多少不给自己留退路的，这就好像中国的现代化也给自己留了一条退路!第二，基层乡镇政府负债运转。这个问题已经在中西部地区已经相当普遍(1998年，仅湖南省芷江县29个乡财政负债总额就达2341 万元，平均84万元)。一位在地方工作的同志忧心忡忡地说，昔日农村工作的指挥部在村一级，逐步退到了乡镇一级，现在已经退到了县一级，因为工资发不了，乡镇一级的许多工作已经无法开展。看来这个问题很具有颠覆性。问题性质的严重性在于，现在的机制使得乡村机构和乡村干部权力的膨胀已经不直接受养活他们的农民的收益的约束，农民养活不了他们，他们也在加速膨胀，把问题留给子孙后代。或者有的地方变相地把权力“典当、抵押”给了当地富翁，富翁通过金钱向权力渗透。从根本上说，富人染指权力并不奇怪，而且也不一定是什么坏事，但在目前的制度背景下，这种权与钱的结合却是顶坏顶坏的事情。因为这种结合使得中国农村社会更趋于“山头化”和非市场化，离开市场经济所需要制度环境越来越远了。

 

　　或许有人说农民负担与刚性的农村公共开支的增长有关，既然中央政府不能调整自己的财政政策而“反哺”农村，那么乡村干部为了发展经济、改善社区生活质量，就不免提高税费的征收标准从而造成农民负担。这个话不是完全没有道理，但道理很不充分。国家对农业和农村发展支持得不够，是铁定的事实，而这个局面并非不可以改变;能不能改变取决于中央财政自己的改革方略如何。但是，不要以为中央对农村投资增加了，农民负担就可以减轻了。因为乡村干部向农民的征收水平既不是乡村公共开支的函数，也不是中央投资的函数，而是乡村干部与农民之间力量对比的函数。只有不懂历史的、天真的观察家才想不到这一点。

 

　　最终解决农民负担问题，一要农民人数减少，二要农民经济力量增强，三要农民组织程度提高。农民的力量从来不取决于农民的人数，而是取决于农民的组织程度。这三点是互相联系的。这三点要变为现实，依赖于整个国民经济和社会发展水平，而不单单是一个农村经济问题。