近年来，我国银行业金融机构的改革发展经历了历史性变化。农业银行的顺利上市标志着国有商业银行改革取得阶段性成果，开行启动商业化转型，将政策性金融改革推向纵深。随着全国性大型银行业金融机构改革告一段落，地方性金融机构体系建设的重要性日益突出，而农村信用社改革将成为下一阶段我国地方金融体制改革的重要内容。当前我国金融业发展和金融资源配置的种种新动向，更使得加快农信社改革变得异常紧迫。

农信社改革未尽其功 难点焦点亟待破题

目前，我国城市商业银行（原城市信用社）总体呈现出较好的发展态势，但农村信用社改革则相对滞后，成为我国地方金融改革发展的薄弱环节。2003年6月，国务院出台《深化农村信用社改革试点方案》，由此启动了由人民银行资金支持、地方政府主导的我国新一轮农村信用社改革。但农信社的定位、产权结构和治理结构等难点焦点问题都还有待于进一步破题，农村信用社改革尚难言成功。

1.“主力军”地位带来双向垄断权。由于历史和体制原因，政府在实施政策性资源再配置、补充农村金融服务方面，往往优先从工具可控性着眼，倾向于设立并依靠一个专门机构实施政策操作。在国有商业银行逐步退出，以民间借贷为主要特征的非正式金融依然受到严格管制的农村金融市场，农村信用社逐渐成为金融产品和服务几乎唯一的主要提供者，以及政府实施金融支农政策的主要载体，由此导致农村信用社的双向垄断地位，且在偏远及欠发达地区表现尤为明显：一方面在农村金融市场造成金融服务的局部垄断，利率总体偏高。在利率尚未完全市场化的条件下，又使得农信社具体经办人员掌握较大自由裁量权，无法完全按照市场原则公平放贷。另一方面农信社作为支农“主力军”，又使得政府不得不在利差保护、财政补贴、准备金率、再贷款等方面给予诸多特殊优惠，从而难以建立严格的市场约束机制，缺乏提高竞争力、改进金融服务的内在动力。

2.产权关系与控制关系存在内在矛盾。农村信用社存在先天不足，合作金融异化。从持股结构来看，基层信用社是县联社的股东，县联社是省联社的股东，形成金字塔形的持股结构；而从治理结构来看，省联社对市、县联社拥有绝对的控制权，形成倒金字塔形的控制结构，表现在几个方面：一是在人事方面，市联社、县联社的理事长、主任等高管人员分别由省联社、市联社直接提名任免；二是在经营自主权方面，省联社对下级联社的经营、分配、资产处置干预较多，业务指导与行政指令的边界比较模糊，对市县联社的贷款审批权限实行自上而下逐级核定，甚至对市县联社资金上存下达指令性指标，加剧部分市县联社信贷资金外流现象。

这种总分式格局的核心是行政控制而非法人治理，容易造成产权制度的边缘化。目前信用社“三会一层”的组织架构虽然形式上基本建立，但由于股本金结构失衡、股权分散虚置、同股不同权、股金稳定性较差等因素，社员代表大会、理事会难以充分行使职能，外部股东参与信用社经营管理和监督不足，难以实现所有人、管理人、责任人之间的权责匹配，极易产生内部人控制的问题。特别是农信社理事长往往身兼党委书记，可以直接提名监事长人选，使之检查监督权形同虚设。同时，省联社管理偏向行政化、集中化，“越位、缺位和串位”现象突出。其与省级政府之间的天然联系，客观上将长期以来中央政府对农村信用社的隐性担保责任承接到省级政府，而农信社对风险救助的预期进一步增大了道德风险。社员代表大会、理事会有名无实，内控机制不完善，也使得农信社系统近年案件频发，个别地区农信社甚至不得不予以撤销。

3.政策性职能与商业化构架下的营利冲动导致功能异化。从我国政策性金融发展历程来看，主要依赖专门机构作为政策性金融实施载体的扶持方式往往难以避免机构政策性功能的异化。一方面政策性职能成为金融机构索取特殊优惠和政策保护的砝码，另一方面在同质化的监管和考核方式下，营利冲动又促使机构不断开辟和拓展自营性业务范围，逐渐偏离政策目标的预设轨道。农信社作为具有合作性质的银行业金融组织，不属于政策性金融机构，较之政策性银行具有天然的商业化、营利性冲动。但从农信社发展历程来看，始终与地方政府存在千丝万缕的内在联系，在涉农小额信贷、发放财政农业补贴等方面承担了大量支农政策职能。实际上，目前农信社形成的大量坏账均带有补贴性质。财政属性和金融属性相混淆，造成农信社改革负担沉重，加剧经营中的道德风险，而最终风险处置的责任仍将汇聚于政府财政。与此同时，农信社信贷服务重心转移和资金非农化现象显现。一方面农村信用社存贷款大幅增长，另一方面涉农贷款占比呈现下降趋势，部分经济较发达地区的农村信用社将经营重点转向城市工商业，甚至将大量信贷资金投入银行间市场、存放同业获取利差，从而加剧资金流出。事实上，农信社作为商业性的金融机构承担过多政策性职能，导致其定位不清、功能指向不明确，既无法专注、高效地实现政策性目标，也无法轻装上阵实现股东权益的最大化。

目前，除农信社的定位、产权和治理结构等制度性、根本性问题外，农信社还普遍存在资产质量不佳、历史负担沉重、抗风险能力脆弱、从业人员职业素质不高等问题，亟待加快推进农信社改革，推动农信社由里及表向现代金融企业转型。

牌照资源加速贬值　引资重组机不可失

从国有银行和城市商业银行的改革经验看，注资、引进社会资本（战略投资者）、跨区域经营和上市是重要的改革环节，特别是引进社会资本（战略投资者）几乎成为不可或缺的步骤。高水平的战略投资人不仅会大大增强机构的资本实力，带来先进的管理团队和经验，更将由外而内地冲击倒金字塔形的控制结构，降低改革的难度。但目前我国金融体系出现的一系列新情况，使得加快农村信用社改革变得异常紧迫，突出表现在：金融体系由国有银行主导向多层次、多元化方向发展，金融资源配置重心下沉，地方政府在地方性金融机构改革和区域金融市场发展中发挥的作用日渐重要。在此态势之下，很多省份充分利用本地的金融牌照，通过资本重组积极推动地方金融机构的发展壮大，在此基础上实现全国性经营和上市，有力推动了本地企业的跨区经营、境外投资引入，及本地居民享有金融服务的改善，为区域经济增长注入了强大的动力。

但是我们必须看到，金融机构准入的逐步放开和金融机构数量的增加，同时将会使得金融牌照迅速贬值，继而会产生两方面的影响：一是国有银行和城市商业银行之所以能够吸引国际国内社会资本，很大程度上是在管制条件下金融牌照价值较高的原因，而金融牌照的贬值，将会降低金融领域对资本的吸引力；二是社会资本会在新设机构和参股、控股存量金融机构之间做出权衡，新设机构门槛的降低，意味着参与存量机构资本重组的动力下降。

对农信社改革步骤安排的设想

农村信用社改革的方向和目标仍然是：明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能。最终形成：一是机制灵活、服务县域的县级法人金融机构；二是定位明确、具有一定区域和全国影响力的股份制商业银行或金融控股公司。

改革可考虑遵循以下一般性步骤安排：财政注资，充实资本实力→社会资本进入，改善资本结构→兼并重组，扩大规模→改善治理结构，提高管理水平，谋求更大市场份额，达到改革目标→上市，财政资本根据市场状况实施退出策略。

1.财政注资，充实资本实力。把农村信用社的改革继续交由省政府负责，省政府可以直接主导，也可以进一步授权地级市政府负责。中央政府出台财政税收、差别货币政策和监管政策，省级政府或者其授权的层级政府负责农村信用社资本和资产质量的进一步改善，双方配合增进农村信用社对社会资本的吸引力。

2.社会资本进入，改善资本结构。监管部门必须与之配合，对存在农村信用社的地区适当放缓金融准入，把参与农村信用社重组作为社会资本开设金融机构的前提条件。鼓励大中型、境内外金融机构和其它社会资本出资参股、控股或收购部分农村信用社。

3.兼并重组，扩大规模。大部分农村信用社在现阶段要保持县级法人地位不变。在比较发达的地区，可以提升法人层级，组建跨区域的商业银行。或者选择规模较大、资本充足、治理完善的农村信用社或农村商业银行，进行重点培育、兼并重组。

4.改善治理结构，政府退出。在产权明晰的基础上，以股东为主导力量，改善治理结构，提高经营管理水平。财政资本根据市场状况实施退出策略，获取股权投资收益。

地方推进农信社改革的路径选择

在上述一般性改革步骤的基础上，各地推进农信社改革还可以因地制宜，灵活选择采取以下具体路径。

选择一：在现有法人机构的基础上，以资本为纽带，以地市州为单位，或在经济一体化程度较高的地区跨地市州形成统一法人，组建商业银行。

选择二：由大中型、国际国内金融机构出资参股、控股或收购部分农村信用社。积极与有意获取金融牌照的机构，或有意进入中国市场的国外金融机构衔接。通过放弃部分农信社地方法人金融机构地位，使之成为境内外金融机构的省内分支，以让渡牌照和省内市场为对价换取省内金融资产的盘活。

选择三：由省政府设立或者利用现有平台，注资部分农村信用社，以资本撬动农村信用社改革。建立省级政府主导、市场化运作的农村信用社资本金补充机制，以有效防范农村信用社全系统风险反弹，保持农村信用社可持续经营。

选择四：坚持鞭打快牛，以绩优企业带动和重组弱质企业。如选择省内规模较大、资本充足、治理完善的农村信用社/农村商业银行，在对其进行重点培育的基础上，逐步兼并其它农村信用社/农村商业银行。

选择五：打破城市商业银行与农村信用社的股权分割状态。对有意于做大做强的城市商业银行，借助省市两级投融资平台实现省市联动，充实资本。同时按照市场资源配置效率最大化原则，以治理水平较高、资金运用效率较高的城市商业银行入股兼并农村信用社，在较短的时间内完成规模扩张；同理，农村信用社按照市场化原则也可以兼并城市商业银行。

其它相关问题

1.关于资格股和投资股股权分置的问题。妥善处理资格股和投资股股权分置问题。资格股逐步退出，实现单一的股权安排。对于过于分散的股权，可以通过股东股本转存款、股权市场流转、股权委托经济合作组织管理等方式实现。

2.关于省联社服务职能定位的问题。一是正确认识并处理行业管理与社员（股东）权益间的利益协调问题。淡化省联社的管理职能，强化服务功能。按照民主决策、行业自治的原则，开展内外部资金结算和调剂等服务。省级联社可以定位为行业协会组织或者由县联社自下而上入股组成联合服务公司。二是参照汇金模式，省联社代省政府行使股东职能，成立省级金融控股公司，参股县联社。

3.关于改革后是否会出现农村金融服务空白的问题。从长远来讲，应逐渐淡化农信社“支农主力军”的定位和“官办”色彩，转变农村金融的发展方式。一是逐步剥离农信社的政策性职能，相应取消针对单家机构的特惠政策；二是对于改革后法人层级得到提升、服务重心向城市和工商业调整的新机构，要坚持有退有进的原则，积极发展多层次、多类型、精细化经营的新型农村金融机构（组织），规范开放民间金融活动，填补金融服务空白地带；三是加快农村产权改革，促进资源变资产，资产变资本，增强农村金融发展的自生能力，以持续有效需求带动农村金融市场繁荣。

4.关于金融政策支农方式转变的问题。逐步改为通过招标方式确定开展政策性业务的机构。对所有开展政策性业务的金融机构，以相关业务量和风险规模（而非机构本身）作为财政补贴/补偿的对象。对专注于经营涉农业务的农村金融机构，可实行普惠化的货币政策倾斜和差异化监管。个别地区（如一些少数民族地区）农信社的政策性职能尚不宜过快剥离，在股份制改革中，可考虑维持国有股控股地位，以股东身份介入业务发展，通过相对透明和市场化的方式保持其政策性导向，贯彻政府意志。