强农惠农是中央高度重视的战略部署。自2004年以来，中央已连续多年以“一号文件”形式下发了关于“三农”问题的重要意见，先后出台了一系列强农惠农的政策措施，为农民增收和农村发展提供了重要的政策支撑。从我们在四川的调研来看，中央的强农惠农政策在各地得到了较好落实，农民得到了真真切切的实惠。在西充，2009年农民政策性补贴收入为人均年收入贡献了101元。在旺苍，从2006年到2009年，在农民收入的增加部分中政策性补贴收入所占比重从10.8％上升到34.1％。特别值得一提的是，各地按统一要求采取的将补贴资金直接发放到农民专户卡上的办法，确保了补贴资金安全准确地到达农民手里，有效防止了发放中间环节的资金损失。

与此同时，我们也看到，由于历史和现实的诸多因素的制约，农业农村发展的基础依然十分薄弱，尤其是农业比较收益太低的问题引起了我们特别的忧虑:在四川的一些丘陵和山区地带，每亩耕地近年产量收益每年仅有400－600元，如果除去农民自家劳动力成本，收益几乎为零。在连片转租土地规模经营的龙头公司或种养大户中，几乎没有以种粮为主业的。普通农户种粮主要是为了解决自家吃饭问题，土地撂荒现象依然严重，在部分农业大县里土地平均撂荒率接近20％，个别乡、村季节性撂荒高达40％。由于种粮收益对农民收入增加几乎没有贡献，农户为了提高经济收益普遍不愿多种粮食。

我们认为，粮食安全问题的背后是农民收入问题，如果种粮的收益不能成为农民收入增长的稳定支撑，势必挫伤农民务农种粮的积极性。在调研中我们同时发现，农民收入持续增长的政策保障和长效机制尚待完善。在新的条件下“农民保持收入持续增长的难度在不断增大”，城乡居民收入差距在一些地方有继续扩大的现象。因此，让农民收入得到持续较快增长，既事关发展成果的公平分享，也是稳固农业发展基础，确保粮食供给安全的关键所在。

现行强农惠农政策有待加强和完善

农业效益的提高和农民收入的增长，离不开强有力的政策支持。通过对强农惠农的政策体系及其在一些地方的落实情况的深入调研，我们有下述两个方面的分析和判断:

1.一些政策与基层实际脱节，政策效应逐年淡化。

一是惠农补贴过于分散零碎。目前，四川正在执行的惠农补贴共有20余项，对农民人均收入的贡献在100—110元之间。资金量最大、覆盖面最广的是粮食直补，每亩达到107元。金额最少的是良种补贴，玉米、小麦、油菜每亩均为10元，水稻为每亩15元，绝大多数项目农户一年单项领取数额在几元到十几元不等，有的补贴金额还抵不上农民领取成本。

二是惠农补贴标准偏低。种粮补贴标准从2004年每亩的13.68元起逐年增加，到2010年已达到107.13元，7年中增加了93.45元。而在这7年里，化肥、农药、种子、塑料薄膜等农用生产资料和劳动力价格不断攀升，补贴标准的增量部分基本被不断上升的生产成本抵消，农民实际得到的实惠很少。

三是个别政策在执行环节与实际情况脱节。目前将种粮补贴直接发放到土地承包人专户卡上的发放办法，虽然有利于减少中间环节的资金损失，但也使代耕农户和种粮大户得不到应有的种粮补贴。

2.现行惠农政策未能充分照顾城市化背景下农民增收的现实需求。

随着城市化步伐加快，农村社会结构和生活观念正发生着重要而深刻的变化，农民增收出现新的政策需求，这些新变化和新需求是跨入新的发展阶段的必然结果。由于我们的现有政策暂时没有覆盖，或刚刚启动试点，总体上还十分薄弱，客观上导致了农民新的支出，增加了农民增收的难度。一是农村基本社会保障需求。在调研中，农村基层干部和农民代表对农村最低生活保障、医疗保障、养老保障等社会保障问题表达了强烈的期盼。二是农村公共建设和公共服务需求。在丘陵和山区县市，干部群众最大的政策需求是农村公共设施建设问题。在条件稍好以及范围更大的广大农村，农民对农村公共服务建设的呼声十分强烈。政府在新技术推广、病虫害防治、农业信息化建设等公共服务中如何发挥作用？种养大户和龙头公司的灾害风险怎样解决？农村金融服务瓶颈怎样突破？这些都需要新的政策探索。三是土地、林地经营权流转的收益保障需求。在城市化进程中，我们要让农民从土地、林地经营权的转让中获得应有的财产性收益。而在现有的政策背景下，农村土地收益的绝大部分流入了地方政府和企业，农民在土地收益的利益博弈中处于弱势地位。因此，如何规范处理土地承包权和林地所有权流转，既有利于土地的规模经营和农业的产业化发展，又有利于增加农民的土地、林地等财产性收入，成为新的历史条件下农民增收最为迫切的政策需求。

助力农民持续增收 确保粮食供给安全

1.进一步整合现有政策，提高政策综合效率。建议由中央综合部门牵头，对现有强农惠农政策进行一次全面评估，对一些分散于不同职能部门的相同项目进行协调整合。可将金额太少的补贴进行合并，由县级财政打包，交乡村两级分户管理，集中用于农村公共建设和公共服务。当前最迫切的，就是要尽快调整改进种粮补贴核发办法，确保代耕代种农户和种粮大户能获得应有补贴。改变按照承包土地面积计发的办法，为按实际种植面积核准计发。

2.加大种粮补奖力度，提高农业比较效益。要在现有财政政策基础上进一步增加财政资金投入比例，增强农业基础保障能力。在目前的普惠制粮食直补政策基础上，加大种粮补贴和奖励力度。加大财政资金对农村公共设施和服务体系建设支持力度。

3.探索和创新推动农村生产要素流动的政策措施，保障农民合法的土地收入。

4.尽快探索建立城乡居民同等享有的初级社会养老保障体系。