城乡关系问题，是我国经济社会发展的核心问题。处理好城乡关系，统筹城乡资源和要素合理配置，是实现科学发展的基础保障。为此，中央连续出台若干政策，对城乡工作给予指导。2010年中央1号文件指出“深入贯彻落实科学发展观，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求”，“把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力”。从而明确提出了城乡统筹工作的重大意义。在上述趋势和要求下，石家庄应谋求怎样的城镇化发展道路，如何统筹协调城乡关系，成为亟需回答的重要问题。

    2010年在石家庄市人民政府组织下，石家庄市城乡规划局组建了由中国城市规划设计研究院牵头，成都市城乡规划设计研究院、浙江省城乡规划设计研究院和深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司合作形成的规划团队，展开了石家庄都市区及所辖的鹿泉、正定、藁城、栾城4县市的一系列城乡统筹规划的编制工作，并由中规院牵头完成的《石家庄都市区城乡统筹规划》。

石家庄统筹城乡发展的现实基础

    石家庄是河北省的省会和中心城市，肩负着对全省的带动和示范的使命和责任。已完成编制的《石家庄市空间发展战略研究》提出了石家庄要建设成为“河北省整体崛起的龙头和京津冀第三极”，明确了石家庄在我国新的区域发展格局中的定位和目标。《石家庄市城市总体规划（2010—2020年）》进一步明确了中心城区的总体空间布局。然而从发展上看，石家庄仍面临中心城区空间有限，集聚能力不足，与周边互动不足，城乡二元结构明显等诸多问题。为实现《战略》、《总规》中所提出的战略目标，提升石家庄整体竞争力，成为带动区域增长的核心，需要在中心城区之外更大的范围内构建一个有效率的框架平台。

    石家庄都市区正是基于以上认识提出的空间研究范围，包括中心城区（长安区、桥东区、桥西区、新华区、裕华区）和正定县、栾城县、藁城市、鹿泉市，是中心与外围经济联系紧密的地区，总面积2657平方公里，占市域的16.8%，总人口423.8万（2009年）。都市区以17%的土地集中了石家庄44%的人口和63%的经济总量，是石家庄整体做大做强，参与区域竞争的主体，也是石家庄最有条件推动城乡一体化发展的地区。

    从发展基础看，都市区目前初步形成了中心—外围产业分工、城乡工农联动的发展局面，具备了推进城乡一体化发展的基本条件。首先，都市区整体发展格局初步显现，中心城区服务业职能日趋集聚，都市区4县市则更多承担工业等生产职能。其次，城乡联系日益密切，二元差异逐渐弱化，乡村经济受到城镇发展的影响日益增强，这表现在农业结构的都市型调整，以及农村家庭收入中非农收入不断提高等诸多方面。

    尽管具备了良好的发展基础，但从统筹城乡发展的阶段性上看，仍然存在较多的不足，无论是中心城区和外围县市之间、还是城乡发展之间都存在明显的二元发展结构特征。表现在中心城区的发展总体上仍处于极化阶段，而周边县市的发展相对孤立，协调、互动的中心-外围关系还远未形成；城乡发展落差明显，城乡之间缺乏良性的要素流动和回馈机制，协调、互动的城-乡关系还远未形成。因此，如何针对石家庄经济社会发展的自然与历史基础，以及未来趋势和阶段性特征，提出适合石家庄都市区发展的城乡发展模式，是迫切需要回答的关键问题。

统筹都市区城乡发展的四大重点关注问题

    统筹城乡发展作为我国现阶段经济社会发展背景下的新课题，是在改革开放的关键时期对传统城镇化道路的反思。结合国家改革发展的方向，可以解读出统筹城乡发展在一定程度上意味着两种力量（国有/集体）共同建设城市，充分调动两个层面（自上而下/自下而上）的动力，逐步创造发展机会公平和发展收益公平的局面，其实现是一个逐渐推进的过程。核心是要破除二元的发展体制和模式，将乡村地区的发展纳入通盘考虑，这同时亦对城市的发展提出了更高的要求。

    应当认识到，统筹城乡发展涉及到改革进程中深层次的矛盾和内生结构性的问题，其目标的实现是一个长期和渐进的过程。在这一过程中，对于规划而言，城乡统筹既是共同富裕、和谐发展导向下的目标，又是实现上述目标的手段。从规划的方法论的角度讲，城乡统筹规划是要以城乡联动和城乡公平的视角研究来研究地方的发展问题。

    在对统筹城乡发展做出基本认识的基础上，项目组提出了在统筹都市区城乡发展过程中，应当重点关注的四个方面。

重点关注一：都市区背景下统筹城乡发展的特殊性

    本次规划的研究范围是石家庄都市区。作为区域发展核心，都市区地区的统筹城乡发展具备自身的独特性，即城乡功能的高度混合、城市郊区化趋势、农业的都市功能化等，以及一系列因素影响下的中心城市和外围组团的相互关系。

重点关注二：城乡要素的双向流动

    统筹城乡发展的目标是实现城乡资源的优化配置，而本质是各种要素在城乡之间自由流动与转化。因此本次规划特别关注城乡要素双向流动对城乡地域发展的影响。目的是把握在城镇化发展的不同阶段，城乡要素流动的差异性。通过认清核心要素，摸清流动趋势，实现空间资源的优化配置。

重点关注三：城乡关系演变的阶段性

    统筹城乡发展是一个循序渐进的过程，通过关注城乡关系演变的阶段性与过程性，可以把握城乡关系的阶段性特征，从而明确各阶段的发展目标与核心战略，以便对城乡地域空间的配置提出明确要求。

重点关注四：空间规划与机制规划相结合

    统筹城乡发展既涉及到城乡空间要素的整合，又关系到城乡二元体制的破除与转变。需要将城乡空间规划与机制规划相结合，以达到相互支撑，有效实施的目的。

统筹都市区城乡发展的“三新战略”

    石家庄都市区统筹城乡发展的关键在于通过新的发展路径，推动城乡生产要素的双向流动，实现城市与乡村的全面统筹发展。为此，规划以“新城区、新市镇和新社区”三新战略为抓手，改变当前以中心城区为生产要素单一集聚核心、以低成本农用地征用为主要手段的城镇化模式。目的是发挥城市与乡村双重动力，以城乡土地资源的统一配置为载体，以土地流转的制度创新和农村服务体系建设为保障，推动新型城镇化发展。一方面通过农村生产要素流动，支撑中心城区优化升级和新市镇扩容；另一方面发挥中心城区的级差地租效应，显化农村生产要素价值，并以新市镇、农村新社区等人口、产业聚集区为投放重点，强化中心城区对新市镇产业发展和农村新社区公共服务提供的反哺作用。

具体的战略包括：

    （一）建设新城区，优化功能布局，提升核心竞争力。实施中心城区北跨和中心外围城市功能一体化战略。高起点高标准打造正定新区，作为支撑石家庄的跨越式发展的支点，形成新、老两个城区双核引领发展的格局。在以中心城区北跨发展为核心的空间框架下，协调中心城区与周边县城功能定位，推动鹿泉新城、栾城新城、藁城新城和空港新区发展，形成“2+4”的组团式城市功能空间布局。

    （二）打造新市镇，培育城镇增长点，联动城乡发展。依托现状基础和发展条件较好的城镇，通过示范产业园区和新型居住社区的建设，形成带动乡村地域经济发展、为村民提供城镇型服务的新型城镇节点。区别于传统意义上以公共服务提供为主的中心镇的发展思路和传统征地方式建设城市的发展路径，新市镇通过强化产业功能，整合一定范围内乡村工业的发展，有效引导城镇化和工业化的集中发展；通过一定程度上保留农村集体所有制的形式，引导农村集体参与城镇化的进程，从而探索城镇化发展的新路径。

    本次规划调整“重城市工业、轻乡镇工业”、“重资本密集型产业、轻劳动密集型产业”的发展思路，将乡镇工业发展提升到全市战略层面，规划为每个新市镇配套建设一个3平方公里左右（起步区1平方公里）的示范工业园区。以工业和城镇的集中发展，引导外围地区发展要素更合理配置，从而形成外围地区城乡统筹发展的局面。规划确定新市镇8个，每个县市分别设置2-3个，规划人口规模为5万人以上。包括：铜冶、李村、北早现、南牛、梅花、增村、南高、冶河等。

    （三）培育农村新社区，完善设施配置，实现公共服务均等化。以规模较大、设施较为完备的村庄为依托，完善公共服务设施配置，优化居住环境，形成功能相对完善的农村新社区，增强居民服务和农业服务能力，逐步引导农业地区的村庄整合，实现公共服务均等化。同时，加强对周边一般村庄的用地整理，盘活现有村庄建设用地和闲置土地，释放农村生产要素资源，支撑城市和新市镇发展，并推动实现农业的规模化经营，为现代农业生产体系建设奠定基础。确定至2030年都市区共建设88个农村新社区（含18个特色村庄），各县平均20-30个。

空间部署：两大体系与一个指引

城镇村聚落体系

    为落实统筹城乡发展总体战略，需要构建包括城、镇、村等各级居民点聚落在内的合理的等级体系，以期达到分工合理、组织有序的目标。在兼顾目标要求与统筹城乡过程性与长期性的基础上，本次规划提出了“中心城区——新城——新市镇——一般镇——农村新社区（特色村）”的5级聚落体系，重点突出以新城区为龙头，新市镇为支撑，农村新社区为基本单元的体系格局。

    在空间分布上，推进形成“两轴、两翼”的布局结构，引导都市区空间资源整合与结构优化，以发挥对市域统筹城乡发展的引领作用。具体的“两轴”是指贯穿中心城市南北的中部创新服务轴和依托滹沱河形成的东西向滨河生态景观提升轴。“两翼”是指以中心城区为组织核心，以东部城镇产业发展为支撑和西部生态旅游为特色的东西两翼。

城乡产业体系

    城乡产业体系是构成都市区整体发展的基本动力体系。产业体系的构建，一方面是实现区域产业优化升级、提升区域竞争力和实现可持续发展的需要，另一方面也是推动城乡发展机会均等化，特别是整体提升基层乡镇产业，优化城乡产业空间布局的需要。进而以此为目标形成了工业、服务业、农业三大产业体系布局。

    （一）以大型产业发展核心区为龙头、外围县市工业园区为支撑、新市镇示范工业园区为基础，层次分明的工业空间分布格局。具体包括，依托省会城市的产业集聚能力和人才技术优势，整合、培育大型产业发展核心区；整合县市城区周边产业资源，承载中心城区的产业转移，建设外围县市工业园区；依托农村劳动力资源，整合充满活力的乡镇村企业，大力推进新市镇示范工业园区的建设工作。

    （二）以中心城区为重点，外围新城为辅助，新市镇、新社区为补充的面向都市区、服务城乡的服务业分布格局。充分发挥省会城市优势、都市区资源优势和中心城区的辐射力、吸引力，以都市区城镇空间重构为依托，大力发展现代服务业。明确中心城区、外围新城、新市镇、新社区各级服务业发展重点，形成分工合理、层级有序的服务业布局。

    （三）以农业发展分区为基础，农村社区基层农产品生产节点为支撑，新市镇农业示范产业基地为龙头带动的农业产业空间格局。依托都市区内部较好的农业基础，以城乡一体化为发展方向，推广农业先进技术和新型合作组织模式，发展观光农业、生态农业、高效农业等，实现传统农业向现代农业、都市型农业的转换。

村庄居民点发展指引

    作为推进石家庄都市区城乡统筹发展的核心，需要对范围内的村庄居民点提出合理有效的规划发展指引。为此，在统筹考虑村庄发展基础条件和未来发展前景、都市区生态培育和公共安全保护要求，以及城镇化发展对村庄的控制与保护需求的基础上，以行政村为基本单元，将都市区内村庄划分为农村新社区、城镇转化型村庄、城镇迁并型村庄、生态迁并型村庄、特色培育型村庄以及过渡控制型村庄等6类不同的村庄类型，实施不同的规划政策。

    具体的实施对策为，大力推动农村新社区、特色培育型村庄发展，建设成为农村地域特色经济发展与基本公共服务提供的重要空间载体；积极推进生态迁并型村庄向城区、新市镇的迁移，改善边远山区、地质灾害及生态保护地区居民的生活条件；稳妥推动城镇转化型、城镇迁并型村庄的城镇化转化，严格保障农民及农村集体的合法权益；合理控制过渡控制型村庄的空间拓展，并采取用地、财政、户籍等多种手段引导居民向城区、新市镇转移，节约集约利用土地资源。

    应当认识到，村庄的撤销迁并是一项复杂而艰巨的工作，是一个长期推进的过程，因此应分批试点，稳步开展。对于村庄撤并节余的建设用地指标，应优先保障农村集体经济组织的使用，并在此基础上实现都市区尺度的统筹配置。

统筹都市区城乡发展的四大支持系统

城乡公共服务设施一体化

    我们认为，“城乡基本公共服务均等化”的内涵是使城乡居民享受同级别的基本公共服务的权利公平化，以缩小城乡社会差距，但是不意味着公共服务设施的均等化布局，公共服务设施的配置与发展还需要考虑设施的聚集规模效应，设施的投入与效益。因此，都市区城乡公共服务设施的构建重点是解决两个层面的问题。在区域层面是通过区域性、城市级公共服务设施的集中建设，强化石家庄省会城市的地位，构筑石家庄参与区域竞争的设施服务平台，同时增强城市对城乡要素资源流动的吸引能力。在都市区层面，一方面重点强化新城、新市镇公共服务设施的配置，增强新城、新市镇对乡村人口的集聚吸引能力；另一方面，完善一般镇、农村新社区的基本公共服务设施，推动基本公共服务均等化的实现。

    基于上述认识，规划分别提出了中心城市、县（市）、新市镇、一般镇、农村社区等不同城乡聚落的公共服务设施配置标准与空间发展指引，以此强化石家庄各级城镇服务职能的培育，发挥公共服务设施对于城乡要素流动的引导作用，推动城乡共同互促发展。

城乡交通一体化

    统筹都市区城乡发展，需要在梳理都市区对外交通廊道基础上，重点强化都市区内部城乡交通组织。主要包括三方面的内容。第一，完善都市区快速路、干线公路组织，建设连接新市镇、重要产业集聚区的干线公路，为新市镇发展提供支撑；第二，大力推进城乡共交通事业发展，建设联系城区与新市镇、农村新型社区的城乡公交走廊；第三，充分发挥交通设施对乡村产业发展的引导作用，重点关注都市区西部的山前地区以及滹沱河流域，围绕重要的旅游节点，修建旅游公路，为乡村地区特色产业发展提供支撑。

城乡市政基础设施一体化

    结合都市区现状特征和未来发展趋势，在体系完善基础上，为更好的统筹都市区城乡发展，重点确定了城镇化地区、城乡过渡地区和乡村地区等不同类型地区的设施建设指引。特别是对于城乡过渡地区和乡村地区，分别划定了依托城区、新市镇和重点农村社区建设的供水、供热、燃气和环卫等市政设施建设分区，并明确了相应的市政设施及廊道建设与控制要求，提出了设施建设和发展指引。

城乡生态体系一体化

    都市区城乡生态体系构建，兼顾保护与发展，力图奠定都市区长远可持续发展基础。通过构建城乡生态建设控制分区，明确基于都市区生态与人文资源本底的生态安全网络格局，从而强化生态资源保育，优化城乡发展格局；通过规划建设“一核四区”的大型生态休闲发展区，以及“三主六辅八道”的生态绿道联通，强化生态系统对城乡居民的生活服务功能，实现以“建设促保护”的目标，整体上形成连通山水、渗透城乡的生态休闲服务网络，改善城市意象，从而实现居民生活品质提升，为乡村特色产业和乡村旅游产业发展提供载体的目标。

工作体会与思考

    本次城乡统筹规划，坚持“正确引导，明确约束，保全利益，谋定而动”的统筹原则。以空间结构优化调整为平台，提升城市竞争力，为城乡要素的双重流动提供动力；以优化城乡空间资源配置为抓手，推进统筹城乡发展进程；以完善配套机制政策为手段，严格保护农村资源变资产过程中的农民收益。

    在发展模式上，探索了一种城乡共建的新形式，即通过结合自上而下与自下而上的双重动力，兼顾国有和集体两种土地制度建设新市镇。

    在发展道路上，探索如何通过近期行动达到优化远期空间格局的目的。即通过新区建设优化长久城市空间格局；通过新市镇建设优化长久产业空间格局；通过农村新社区培育优化长久农村聚落格局。

    在发展意图上，探索了如何兼顾效率与公平。即通过构建核心产业区与乡镇示范工业区相结合的产业区体系，实现中心与外围发展动力的统筹兼顾；通过构建城区、新市镇、农村社区组成的城乡聚落体系，实现城乡设施服务效率与服务水平的统筹兼顾。

    总的来看，石家庄都市区城乡统筹规划不仅是一次统筹城乡关系，促进城乡协调发展的有益尝试，更是一次从城乡统筹的角度出发，实现都市区乃至石家庄更好发展的长远谋划，即通过都市区层面良好的城乡发展框架的构建，统筹配置城乡资源，优化提升城乡双重发展动力，带动石家庄全面发展，成为支撑区域增长的核心，最终实现“京津冀第三极、河北省整体崛起的龙头和统筹城乡发展示范区”的城市奋斗目标。

    （感谢李晓红院长、杨保军副院长对本项目的指导。本项目负责人为朱力所长，项目组成人员还有周婧楠、潘哲、荀春兵、朱江涛等，再次一并表示感谢！）