2011年7月8-9日， 中央召开水利工作会议，中共中央总书记胡锦涛、国务院总理温家宝出席会议并分别讲话。这是建国以来我国召开的最高规格的水利工作会议。胡锦涛同志在讲话中 分析了当前水利面临的新形势，提出了今后一个时期做好水利工作的指导思想和总体目标。值得注重的是，胡锦涛强调指出：切实完成水利改革发展的重点任务，要 加强顶层设计；温家宝总理在讲话时同时指出：做好新形势下的水利工作要科学规划、作好顶层设计。联系仅仅6个月之前中央1号文件的下发，人们不仅要问：我国的水利怎么哪!

一、国家机制就是“顶层设计”

 那么，什么是我国水利改革发展的顶层设计呢？建国以后，我国开展了大规模的水利建设，建成了一大批水利骨干工程和农田基础管网，为农业及整个经济社会的发展提供了充分而有效的保障。之所以能取得这种成就，其关键的因素在于党的重视，在于国家财政“四两拨千斤”似 的引导，更在于亿万农民群众积极响应党的号召、涌跃投身以水利为主体的基础设施建设的高度政治热情。这是一种机制，是一种创造出巨大的经济、社会效益，但 却无法从经济的角度去衡量的国家机制。当然，这种机制是在特定的历史条件下形成的，正象历史不能复制一样，这种能让广大农民不计得失、乐于奉献、积极参加 水利等基础设施建设的机制也是不可复制的。1980年 代以后，我国实行了以市场为取向的经济体制改革，这是一场深刻的革命，使城乡居民的价值观、利益观发生了巨大的变化，进而又影响到我国社会原有的运行模式 或机制。受经济体制变革的影响或制约，各类公共基础设施包括水利设施等相关公共品的建设或供给的体制、机制发生了很大的变化。在此过程中，各级政府曾偿试 过“小型水利设施供给市场化”、“一事一议”等途径解决水利等公共品的供给问题，但均未取得成功。几十年来，我国城乡尤其是农村地区的公共品供给出现了市 场“失灵”和政府的政策供给“缺失”的局面。这种“双重缺失”导致了部分领域尤其是农村以水利为代表的公共基础设施的供给普遍不足，几乎所有的设施带病运 行，一旦遇到旱灾或水灾就会给农业生产或经济社会造成巨大的损失。当前，我们所亟需的正是如何为社会提供以水利设施为优先的基础设施供给的政策、体制、途 径等国家层面的机制，通过这个机制能够解决我国经济社会发展所需的水利（包括水资源）等各类基础设施或公共品的供给问题，这应当就是所谓“顶层设计”的本 意之所在。从政策学的角度讲，“顶层设计”就是“总政策”或“总的制度架构”，它对地方、部门子系统或中层、基层起着统领、制约、导向、支撑作用。究竟如 何加强“顶层设计”呢？

二、提高水利的地位是“顶层设计”的前提

水 利发展为什么滞后？是因为长期以来投入规模太小；为什么涉水的投入上不去？是因为我们陷入了认识误区。应实事求是地说，在不同时期，我国社会对水利的认识 是有差别的。建国以后，毛泽东同志对是水利的定位是：“水利是农业的命脉”。这个论断可以说家喻户晓、尽人皆知；提高了社会对水利的作用和地位的认识，极 大的促进了水利的建设和发展。 然而，自从毛泽东同志提出“水利是农业的命脉”以后，包括改革开放以来，我国社会对水利的地位及作用的认识也就被局限在农业和农村领域，“水利”前面常常 被冠于“农田”二字，使许多人对于水利和经济社会发展全局的关系的认识产生了模糊和错觉。在我国工业化、城镇化发展的初级阶段，对水资源的需求规模不很 大，水资源和水利设施保障同发展需求之间的矛盾还没有充分显现的时候，社会对水的地位及作用认识不足还可理解；而改革开放以来，我国的经济社会发展取得了 巨大成就，工业化、城镇化步伐加快；同时水利发展滞后包括水资源总量不足同不断扩大的社会需求之间的矛盾日益突出，水利对经济社会发展的制约逾于凸显；这 时，水利的发展和建设问题仍未引起足够的重视。新形势、新问题迫使我们重新审视水利的作用和地位，给水利进行新的定位。只是这个过程太长，用了几十年的时 间。

中 共中央在年初发出的《关于水利改革发展的决定》（简称《决定》），对水利同经济社会发展的关系进行了高度概括，明确了水利在现代社会中的作用和地位，《决 定》指出：“水利是经济社会发展不可替代的基础支撑”。胡锦涛同志在全国水利工作会议上讲话时对水利的重要作用作了充分的阐述，他指出：“加快水利改革发 展，是事关我国社会主义现代化建设全局和中华民族长远发展重大而紧迫的战略任务，是保障国家粮食安全的迫切需要，是转变经济发展方式和建设资源节约型、环 境友好型社会的迫切需要……”。在谈到促进水利发展的措施时，总书记指出：“把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利建设作为农村基础设施建设 的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措”。胡锦涛同志的讲话对于全社会重新认识水利在整个经济社会发展中的地位和作用具有重要 的指导意义。“水利是经济社会发展的不可替代的基础支撑”——水利的作用远超出了农业和农村的范畴，对工业化、城镇化发展的发展不可或缺；在现代社会，我 们这样给水利定位其实是本意的回归。改革开放之初，我国的一些重要的基础领域或行业如交通、能源、通信包括水利普遍发展不够，制约了经济建设。只是由于倍 受重视，二十多年来，交通、通信、能源获得了巨大的发展，同经济社会发展不相适应的矛盾基本消除，为现代化建设提供了有力的保障。仅仅是认识和定位的不 同，结果就导致水利事业发展的严重滞后，成为我国经济社会发展的新的“瓶颈”。中央认识到了水利发展滞后的根本症结所在，问题是中央认识到的不等于地方认 识到，也不等于部门认识到，更不等于全社会都能认识到。现在的当务之急是全社会及地方各级党委、政府同中央保持高度一致，提高对水利和水资源重要性的认 识。树立“水利是经济社会发展的不可替代的基础支撑”的新观念，重新审视水利的地位是完善相关政策、进行“顶层设计”的先决条件。这一新思想要写进相关的 法律，为大幅度增加对水利的投入，力争在较短的时间内扭转水利建设明显滞后的局面，促进水利建设由“传统水利”向“现代水利”转变提供法律保障。

 三、走立法的途径，创新资金管理模式是“顶层设计”的核心

胡锦涛同志在中央水利工作会议上讲话时指出：“坚持政府主导，充分发挥公共财政对水利发展的保障作用，大幅增加水利建设投资”。中央在年初发出的1号文件中，要求从增加中央和地方财政专项水利资金；将土地出让收益的10%用 于农田水利建设；进一步完善水利建设基金政策延长征收年限，增加收入规模等三个方面加大水利建设资金的规模。这是加快水利改革发展的先决条件。从当前水利 及其他基础设施建设领域的实际来讲，扭转落后局面仅靠增加投入还不够，必须对资金的管理模式进行改革和创新。在公共财政资金投资建设农田水利等基础设施的 过程中，有两个环节或因素起着很关键的作用：一个是资金、另一个是资金所依托的项目。许多问题也都是围绕这两个因素产生的。

多年来，在我国的公共投资领域逐步形成和积累了一系列的问题：一是各级政府公共财政资金投资水利和农田基础设施的规模长期偏低：资料显示，从上世纪80年代水利建设投资占基建投资的比列从7.08%下降到近些年的2.7%； 二是项目少，中央政府和地方各级政府的行政和事业单位管理涉水涉农资金的部门过多，具体管理的程序也过细，项目从申报立项到建成（有很多根本得不到批准） 要经历复杂的程序，在项目的审批过程中人为决定的权重过大，项目资金行走的路径太长。所造成的后果便是：投资的领域不平衡、投资的地域不平衡、投资项目的 大小结构不平衡；项目申报过程中的“寻租”问题突出，项目资金被挪用、挤占的现象严重。据国家审计署报告：2007年该署对黑龙江、吉林、山西等16个省（自治区）2006年中央转移支付支农专项资金的管理使用情况进行了审计调查，结果发现这16个省（自治区）的有关部门共挪用中央专项支农资金6亿多元，重点抽查的50个县共挤占挪用1.25亿元。2008年，审计署又对河南、内蒙古等10个省（自治区）的涉农资金的使用情况进行审计，发现这些省（自治区）有关部门和项目单位违规使用资金26.93亿元，不规范管理资金45.75亿 元。实际上，我国涉农资金被挤占、挪用的情况远比审计发现出来的问题还要严重的多。不仅如此，现行政策还规定：对于挪用涉农项目资金的地区，停止该地区下 一年度涉农项目的申报和审批。这种处罚方式实在让人啼笑皆非，项目停止了，农民群众享受不到各级政府的公共财政投资的实惠，一些农业生产和农村发展中亟需 由公共财政投资解决的问题被搁置或推迟，这实际上是在处罚农民群众，而不是那些挪用涉农转移支付资金和涉农投资项目资金的直接责任人。这些问题的存在严重 影响了包括水利项目在内的各类基础设施建设资金的使用率及建设项目的社会效益。 

 在 新时期，究竟如何改革和创新公共财政投资水利等基础设施建设的管理机制呢？从实际情况来分析，围绕投资过程中的资金和项目这两个因素的前后程序所进行的改 革，就是以水利为先导的基础设施建设投资政策创新的着力点。首先，加快推进各级政府的事权和财权的改革，按照“一级政府、一级事权，一级事权、一级财权， 一级财权、一级税源”的模式，推动各级政府的财税体制改革，明确各级政府的财权和事权，增强各级政府的“办事能力”。二是创建涉农投资项目的申报、评审、 立项的新机制；各级政府建立本级“项目库”，实行一个项目“一次申报、两次评审”，下级政府不得越级申报项目，也不得向上一级政府的职能部门申报项目，一 个项目的前期工作完成以后，本级组织一次评审，上一级再组织一次评审，然后本级立项，进入项目库，等待本级人代会批准；并报上一级政府备案，作为划拨转移 支付的参考依据。三是引入人代会决策机制，构建“人大表决、政府管理、部门落实”的涉农投资决策、管理的新模式，各级政府涉农投资项目只由本级人代会审 批，上级政府及部门不再审批下级政府的项目。每年人代会期间，各级政府将项目建设计划目录提交大会审议、表决。四是改革项目资金的行走路径；取消建设项目 专项资金转移支付制度，上一级政府参考各地备案的年度项目建设计划，在年初将各类键设项目的转移支付资金捆绑一般性转移支付资金一次拨付到位。这样可从根 本上扼制杜绝“跑部进京”或“寻租”问题的再次产生。这也是我国建立预防腐败制度体系的需要，还可能为各级政府及其部门转变职能、推进机构改革奠定基础。 五是建立让农民参与公共品供给决策和表达的新机制，实行较大型项目由政府公共财政投资，小型的和农田对接设施的建设维护由财政补贴、农民自建相结合，以解 决大设施和田间地头的对接问题。六是整合审计、财政监督、监察等部门资源和力量，创新审计行业的领导和管理体制，跨行政区域设置审计工作机构或基层审计网 络，强化涉水涉农投资的监管力度，逐项目开展财务审计和工程审计。七是从严追究涉农投资领域各环节、各类型违法人员的法律责任。当今是公共政府时代，公共 经济学认为，实现城乡基本公共服务均等化，为经济社会发展提供公共基础设施是各级政府公共财政的基本职能。从资金和项目管理的角度出发设计以水利为先导的 基础设施供给的体制机制是必然选择。这是一全新的制度创新，是加强水利改革发展“顶层设计”的核心，同时，也是整个农业和农村基础设施建设领域的“顶层设 计”的核心。然而，不可或缺的是：这项制度还需要立法。在农村，我们可以把它称之为“涉农投资立法”或《农业和农村投资法》（一位全国人大代表领衔联名提 出的立法议案）。

涉农投资立法是推进发展城乡一体化的核心制度。它将会为以水利设施建设为重点的农村各类基础设施的建设提供可靠而又稳定的法律保障，极大地增强农业和农村经济发展的活力和后劲。

 四、尽快修订涉水法律是“顶层设计”的必然要求

改 革开放以来，我国陆续制定和颁布实施了《中华人民共和国水法》（《水法》）、《中华人民共和国防洪法》（《防洪法》）、《中华人民共和国水污染防治 法》（《水污染防治法》）等法律法规，明确了水利发展及水资源保护的方针、政策，构建了水利发展的体制机制，完善了相关制度，有力地促进了水利事业的发 展。然而，随着我国工业化、城镇化步伐的加快，水利发展和水资源保护面临着许多新情况和新问题。

中 央水利工作会议以及《中共中央 国务院关于水利改革发展的决定》，提出了促进水利发展的新理念、新思想，如“注重科学治水、大力发展民生水利、加快建设节水型社会、促进水利可持续发展” 等。胡锦涛在水利工作会议上提出了“基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的体制 机制和制度体系”，这是我国水利改革发展的主要目标。关于水利改革发展的原则，中央要求坚持民生优先、坚持统筹兼顾、坚持人水和协、坚持政府主导。在加强 水资源配置工程建设方面，中央提出了实现江河湖库水系连通的思想。在水生态保护和水环境治理上，中央要坚持保护优先和自然恢复为主。关于加强水资源管理， 中央提出：实行最严格的水资源管理制度，加快确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污3条红线的理念。在投入保障上，中央强调要加大公共财政对水利的投入、加强金融对水利建设的支持、鼔励社会资金投资水利。

中央水利工作会议及《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》不光提出了一些新思想、新理念，而且为水利发展和水资源保护所需要的一系列重要制度的创新和完善指明了方向。

《水法》是我国水利发展的方针、政策、发展目标、措施的集中体现，是做好水利工作的有力的法制武器。然而，《中华人民共和国水法》是2002年修订实施的、《水污染防治法》是2008年修订实施的。从2002年 至今近十年的时间里是我国工业化、城镇化发展最快的时期，也是水利领域水资源紧缺、水污染、水旱或地质灾害等水制约问题集中凸显时期。为了将中央提出的扭 转水利滞后局面的新思想、新目标落到实处，立法机关要根据中央的有关精神及时对《水法》、《水污染防治法》等有关法律法规再次进行调整、修改或修订；并根 据需要制定有关砂石采挖的法律法规。使《水法》、《水污染防治法》等相关法律法规充分体现中央的新目标、新要求，更好的发挥水利法规对水利改革发展指导和 促进作用。

一是对《水法》、《水污染防治法》等法律法规进行修订，将中央关于新时期水利改革发展的指导思想、总体目标和任务写进相关的法律。

二是《水法》中的有些条款和中央1号文件及水利工作会议的有关精神存在着不尽一致的地方；如《水法》第6条：“国家鼓励单位和个人个依法开发、利用水资源……”；第26条：“国家鼓励开发、利用水能资源……”；第27条：“国家鼓励开发、利用水云资源……”等。这些条款的内容和“适行最严格的水资源管理制度”，“加快确立水资源开发利用控制红线”的要求不一致，应当进行修改。

三 是尽快制定《内河砂石采挖管理法（条例）》；近些年来，我国内河（包括一些大江大河）的砂石采挖过滥，给水资源管理和防汛带来了很大的威胁。但由于没有相 应的立法，有关的监管工作难度很大。国家要加快这方面的立法，尽快制定统一的、可操作性强的《内河砂石采挖管理法（条例）》，为保护江河的安全提供法律保 障。