加强和创新社会管理，是党中央正确把握我国社会发展的阶段性特征，适应国内外形势的新变化做出的重大战略部署。内蒙古作为边疆民族地区，在加强和创新社会管理上肩负着重大责任。发挥基层党组织在创新社会管理中的作用，是内蒙古推进科学发展、实现富民强区必须认真研究的重大课题。

　　一、边疆民族地区创新社会管理与加强基层组织建设的重要性和必要性

　　胡锦涛总书记强调指出，加强和创新社会管理，是继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推进党和国家事业的必然要求，是维护最广大人民根本利益的必然要求，是提高党的执政能力和巩固党的执政地位的必然要求，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。当前，我国正处于经济社会转型期。这一时期，既是经济发展的黄金时期，也是各种社会问题、社会矛盾的易发期、高发期。随着城乡、地区、行业和社会成员之间收入分配差距的扩大，群众利益诉求日趋多样化，利益矛盾日渐突出；随着经济发展和民主法治建设的进步，各种思想文化的交流交融，人们思想活动的独立性、选择性、差异性明显增强，使得形成社会共识的难度加大；随着社会管理环境的深刻变化，过去的一些行之有效的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法在今天难以完全适应。如何主动适应这一变化，加强和创新社会管理，使社会既充满活力又保持和谐稳定，成为摆在我们面前的重大时代命题。

　　作为边疆民族地区，内蒙古创新社会管理更有其特殊重要性。第一，内蒙古是我国成立最早的省级少数民族自治区，疆域辽阔，民族众多，全国56个少数民族，内蒙古就有55个，作为模范自治区，内蒙古的和谐稳定在全国具有示范引领作用。第二，内蒙古东西边境线长4200公里，边境19个旗市是祖国北方重要安全屏障，也是境内外敌对势力渗透的重点地区，对敌斗争形势严峻，维护边疆安宁稳定责任重大、任务艰巨。特别是西藏“3．14”和新疆“7．5”事件的先后发生，充分说明边疆少数民族地区反对分裂、维护稳定的极端重要性。第三，内蒙古地处“三北”、东西狭长、与八个省市接壤，地广人稀、居住分散，社会管理和服务成本较高、难度较大。第四，内蒙古是欠发达地区，城乡、区域、经济社会发展很不平衡，社会建设管理还很滞后。第五，内蒙古正处在从农牧业主导的传统社会向工业主导的现代社会的快速转型期，工业化、城镇化、农牧业产业化加速推进，社会结构和利益格局正在发生深刻变化，社会管理和创新面临许多新情况、新问题。因此，必须明确社会管理的重要地位，像抓经济建设一样抓社会建设，在科学发展的征途上促进人民幸福安康、民族团结进步、社会和谐稳定。

　　在我党治国理政的伟大实践中，要创新社会管理，必须充分依靠基层党组织。首先，基层党组织分布广泛，严密完善，同人民群众的联系密切，是党全部工作和战斗力的基础，是贯彻落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。这一巨大的组织优势和执政优势，是党和国家创新社会管理最可依靠的力量。其次，影响社会稳定的矛盾和问题大多发生在基层，也只有基层组织对广大人民群众的利益需求最了解、解决人民群众的实际问题最直接。所以，社会管理的重点在基层，难点在基层，关键也在基层。第三，从社会管理演进的趋势看，社会管理越来越社会化。在治理国家上，党和政府是主导；在管理社会上，社会组织是主力。政党既是政治组织，同时又是社会组织，是一种对其它社会组织实施领导的特殊社会组织。要发挥好其它社会组织提供社会服务、反映诉求、协调利益、规范行为、化解矛盾乃至应对危机的作用，更需要基层党组织的有效组织、管理、引导和规范。

　　二、基层党组织在创新社会管理中的职能定位

　　当前，基层党组织面对的矛盾十分尖锐，承担的任务也十分繁重。要想在创新社会管理上有所作为，必须进一步找准坐标，明确任务和方法。

　　首先，必须明确基层党组织社会管理工作的战略定位。新形势下创新社会管理是一项系统工程，一定要放到中国特色社会主义事业总体布局中来谋划，一定要围绕科学发展这个主题和全面建设小康社会这个奋斗目标来进行。近年来，内蒙古在改善民生方面，滞后于经济增长，这既有经济结构、分配关系不合理的原因，也与思想认识有关。针对这一问题，自治区党委把坚持“富民强区、富民优先”作为今后一个时期的发展战略。这就要求各级基层组织在工作统筹上，要进一步强化富民指标，像抓强区一样抓富民，使城镇居民人均可支配收入、城镇在岗职工工资、农牧民人均纯收入、离退休人员养老金、城乡最低生活保障等指标尽快达到全国平均水平。坚持把这一发展思路作为社会管理工作的基本原则，进一步强化群众观点，想问题、作决策、谋发展，都要把富民作为根本出发点和落脚点，首先要考虑是否有利于改善民生。检验工作成效、衡量发展成果，主要看是否真正改善了民生，使保障和改善民生成为各级党员干部的自觉追求和实际行动。

　　其次，必须明确基层党组织社会管理工作的重点任务。一是加强公共服务管理。只有把关系老百姓切身利益的事情办好，把他们生产生活中的困难和问题解决好，才能从源头上、根本上减少社会矛盾、解决社会问题。要把更多公共资源投向民生领域，着力抓好就业这个民生之本，坚持优先发展教育，加快医疗卫生事业改革发展，加快推进住房保障体系建设，加快社会保障体系建设，着力破解群众普遍关心的就业难、上学难、看病难、住房难等问题，让人民群众得到实实在在的好处。二是加强社会稳定管理。认真分析和把握影响社会稳定的各种因素，推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法等重点工作，切实维护社会和谐稳定。对内蒙古来说，特别是要正确处理新形势下的人民内部矛盾，加强社会治安综合治理，严厉打击各类违法犯罪活动，切实落实维护稳定责任，筑牢祖国北疆安全稳定屏障，维护好民族团结、社会稳定、边疆安宁。三是加强社会管理体系建设。把人力、财力、物力更多投入到基层，特别是要向边远农牧区倾斜，夯实基层组织，壮大基层力量，强化基础工作。在农村牧区和城市社区，大力推行基层社会的扁平化管理、网格化管理，使各种社会力量和公众参与到社会管理中来。强化各类企事业单位社会管理和服务的职能职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，发挥群众参与社会管理的基础作用。

　　第三，必须明确基层党组织社会管理工作的方法要求。一是提高民主意识，推进科学决策。不断完善重大事项集体决策制度、重大政策专家咨询制度、公示制度、公开征求意见制度，在事关群众切身利益的重大政策制定、重大项目审批、重大工程立项、重大举措出台前，都要采取公示、听证等方式广泛听取意见，确保决策的合法性、合理性、可行性、安全性。二是增强群众观念，推行领导下访。变被动为主动，用群众工作统揽信访工作，抓住一些重点和难点问题，真正深入基层、深入群众，问情于民、问需于民、问计于民。加强社情、舆情的收集、分析、研判，有问题要早发现、早解决。进一步完善信访督查、领导包案、领导接访、带案下访、首办责任制等制度，确保群众的信访诉求有结果、有反馈。三是掌握科学方法，推广柔性协商。树立以人为本、服务为先的理念，寓管理于服务之中，从以往重管制控制、轻协商协调向更加重视协商协调转变。从根本上改变过去主要靠管、控、压、罚实施社会管理的方式，学会运用民主的方式、服务的方式，尽可能通过对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会问题。

　　三、不断提高基层党组织创新社会管理的科学化水平

　　面对形势任务对创新社会管理的迫切要求，我们的基层党组织还存在许多不适应的问题。突出表现在四个方面：一是基层党组织尤其是乡镇党委政府职能定位不清，工作摆布不开，难以集中精力抓好社会管理；二是一些基层党组织软弱涣散，一些党员理想信念缺失，创新社会管理的内生动力不足；三是党的基层队伍能力素质偏低，难以胜任创新社会管理的工作任务；四是一些基层党组织还普遍存在“硬件软、软件也软”的问题，缺乏创新社会管理的机制保障。这些问题的存在，制约了基层党组织创新社会管理作用的发挥，有时甚至直接成为引发社会不稳定的因素。为此，必须大力加强和改进党的基层组织建设，切实提高创新社会管理的科学化水平。

　　第一，努力转变乡镇职能，夯实基层党组织创新社会管理的工作基础。实践已经证明，给乡镇下达经济任务指标，结果往往弊大于利，一是让乡镇抓招商引资、搞工业经济，起点和层次太低，必然会发展落后产能、造成资源浪费，难以持续发展；二是任务过重顾此失彼，往往会影响抓民生、保稳定等社会管理任务的完成。胡春华书记到任内蒙古以后，针对这种情况，明确提出要下大力加强基层基础工作，努力推进乡镇政府职能转变，除了旗县所在地和个别特殊的乡镇外，盟市旗县原则上不再给乡镇下达招商引资任务、定工业经济和财政收入指标。要引导苏木乡镇紧紧围绕带领农牧民致富，把工作重心放在做好农村牧区各项工作上来；紧紧围绕为农牧民服务，把精力放在化解社会矛盾、提供社会管理和基本公共服务上来。根据这一精神，内蒙古从两个方面开展了转变乡镇职能的创新实践。一个是开展“双服务”创建试点。主要是以转变职能为重点，大力推进服务型苏木乡镇党委、政府创建活动，通过合理定位职能职责，把工作重心引导到抓民生、促和谐、保稳定上来。比如，喀喇沁旗通过“三会”（项目筛选会、协商会、审定会）确定干部服务项目后，以合同、协议、责任状等契约形式确定并公开服务承诺，服务项目完成后，按照“一事一评”原则，由服务对象对干部服务情况进行评价。通过一年多的运行情况看，“双服务”试点工作，使乡镇的职能定位、工作重心、服务措施更加清晰，推动了职能转变；方便了群众办事，改进了干部工作作风，如喀喇沁旗各乡镇党政服务大厅和村级民情接待站已接待群众2.5万余人次，共为群众、企业办理各种事项3564件次，处理各类纠纷432起，满意度达90%以上。另一个是建立健全推动乡镇职能转变的考核评价机制。发挥考核评价“风向标”、“指挥棒”的作用，加大转变乡镇职能的考核权重，用考核“倒逼”，促使盟市、旗县不再硬性给乡镇下达招商引资、工业经济等任务指标，而是主要围绕抓民生、促和谐、保稳定进行考核，为乡镇工作重心的转移提供制度保证。

　　第二，大力开展创先争优，激发基层党组织社会管理内生动力。一是优化基层党组织设置。有针对性地采取行业统建、区域联建等多种方式，推广在农民专业合作社、专业协会、产业链、外出务工经商人员相对集中点建立党组织的做法，加大在中介机构、协会、学会、合作社以及各类新社会组织中建立党组织力度，实现党组织和党的工作全覆盖。比如，新巴尔虎右旗在苏木成立牧业合作社，在合作社建立党组织，组织牧民群众开展集中规模经营；达茂旗针对禁牧后牧民向园区集中的实际，在牧业园区建立23个党支部，组织开展社团活动；满州里市建立“境外党组织”，对境外党员实行双向管理，等等，都取得了良好的效果。特别是在19个边境旗市围绕兴边固边深入推进了“北疆基层党建长廊”建设，推广民警兼任嘎查村党组织班子成员，边防支队、派出所负责人兼任旗市、苏木乡镇班子成员的做法，进一步巩固了边防稳定。目前全区有440名边防派出所民警兼任村官，占边境嘎查村的85%。二是集中解决薄弱环节和突出问题。通过配强支部书记、提高村主任素质、推行“一肩挑”等多种方式，进一步加大软弱涣散党基层组织的转化力度。在创先争优活动中，普遍采取“领导包联、部门包扶、工作组包建、党建指导员包转”的办法，2010年全区共排查出软弱涣散基层党组织1329个，目前已转化提升709个。此外，目前全区60岁以上的党员占27.6%，特别是在农村牧区，老龄化的问题比较突出。各地把加强党的年轻后备力量培养作为创先争优活动的重要内容，注意发现农村牧区工人、团员、妇女和青年中的优秀分子，积极推优入党，为党组织输送新鲜血液。还有，当前有一些基层党员，特别是农村牧区党员，带头致富、带领群众致富的本领不高，维护稳定、做好群众工作的能力不强，在群众中缺乏影响和带动作用。各地进一步提高基层党员服务群众的能力，拓展党员联系群众的途径，激发党员联系服务群众的内在动力。三是推进党群共建。坚持党建带群建，群建服务党建，充分发挥工青妇组织的作用。通过创建先进党组织，带动创建先进工会组织、先进团组织、先进妇联组织，切实解决群团组织活动阵地、人员力量、工作保障等方面的实际困难，巩固和拓展党在基层的工作阵地。

　　第三，抓好党的基层队伍建设，提高基层党组织创新社会管理能力。以党务工作者和党组织带头人为重点的党的基层队伍，是党的基层组织创新社会管理的中坚力量。他们的凝聚力和战斗力如何、作用发挥如何，是抓基层组织建设、社会管理创新最应该关注的问题。当前，关键是要提高四种能力：一是风险防控能力。对涉及群众切身利益的重大决策，在决策前进行经济效益和社会稳定风险“双评估”，既看要不要干、又看能不能干，防止因决策不当引发社会矛盾。鄂尔多斯市就正在建立“红、黄、绿”三级管理体系。对群众欢迎、条件成熟、稳定风险低的项目，列入“绿色”等级管理，加快推进；对群众欢迎但对政策有异议，有一定稳定风险的项目，列入“黄色”等级管理，待政策重新研究修订，条件成熟后再行启动；对政策分歧较大、矛盾隐患集中、稳定风险高的项目，列入“红色”等级管理，暂缓推进。二是矛盾调解能力。在去年集中开展的社会矛盾化解专项行动中，全区信访总量就达42万多件。从现实情况看，提高矛盾纠纷排查化解能力，已经是基层组织创新社会管理最紧迫的任务。比如，针对社会管理中的热点、难点和焦点问题，要进行经常性的分析排查，做到心中有数。对排查出来的问题，要见微知著、及时化解，努力把大量的社会问题解决在基层、解决在萌芽状态。三是应急处变能力。一方面要提高应急处置本领，对一些群体性事件和突发事件，要提前做好预案，靠前指挥，冷静应对，善于调动各方面资源把问题妥善解决好；另一方面要提高舆论引导本领，学会与媒体打交道，学会引导舆情，尤其要提高网络应对能力。四是带领群众致富能力。要把基层党组织带头人培养成带头致富创业的领路人，使其真正掌握致富创业本领，在群众面前有威信、有话语权。比如，敖汉旗在创先争优活动中重点开展了嘎查村干部“带头致富、带领群众致富”的“双带”工程，重点培训培养了具有“双带”能力的村干部600多名，带动新上产业化项目2000多个，极大地增强了村级组织的凝聚力。

　　第四，不断健全工作机制，为基层党组织创新社会管理提供根本保障。一是健全责任机制。重点推行书记抓基层党建工作专项述职、专题研究、专门部署和“一岗双责”等制度，切实督促各级党委特别是主要负责人真正把基层党建工作重视起来。内蒙古在这方面，要求盟市委、旗县委每年都要听取下级党委抓基层党建工作的专题汇报，盟市、旗县委书记每年都向全委会报告抓基层党建工作情况，接受全委会的审议，并进行专项测评。比如，东乌旗等旗县实行旗、乡、村三级党委（总支、支部）书记抓基层党建工作“双向”述职制度；阿拉善盟还推行了旗委书记抓基层党建工作“一周法”。二是健全创新机制。作为边疆民族地区，要在一个较差的基础上补齐社会管理这个短板，必须将边疆民族地区创新社会管理的实际需求同基层党建工作实际紧密结合起来，进一步形成鼓励创新、支持创新的工作导向。内蒙古近两年在这方面进行许多有益的探索。比如，在阿鲁科尔沁旗试点成功的村务契约化管理模式，就被推广到全自治区，使群众管理村级事务的主观意愿变成了看得见、摸得着的民主实践。三是健全保障机制。当前，经费低、阵地差、条件苦、缺保障是全国范围内基层党组织不同程度存在的普遍性问题。其实，无论是从创新社会管理的要求出发，还是从国家长治久安、人民安居乐业的长远战略考虑，乡镇和村这两级基层组织都只能加强、不能削弱。必须加大投入力度，增加经费保障，努力改善办公、交通、通讯等条件，满足基层组织履行职能的需要。内蒙古近两年在这方面下了很大力气，出台了《完善嘎查村级组织运转经费保障机制的意见》，将嘎查村组织运转经费从每年3.78亿元增加到7.89亿元，嘎查村“两委”正职和其他成员年均报酬分别从4825元、3391元增加到6984元、5587元以上。开展了嘎查村、社区活动场所和远程教育网络专项推进，实现了全覆盖。从今年开始，利用三年时间，由财政投资11亿元，建设苏木乡镇集体宿舍、机关食堂，改善苏木乡镇机关条件，保证基层干部能够安心工作，充分发挥职能作用。

　　创新边疆民族地区社会管理工作是一项全新的任务，也是一项系统工程。基层党组织在创新社会管理上应该大有作为，也能够大有作为。不断提高党的基层组织创新社会管理的科学化水平，将为建设一个政治稳定、经济繁荣、民族团结、社会和谐、充满生机活力的内蒙古提供坚强的保证。

    （作者为内蒙古自治区党委常委、组织部长）