法治指数作为量化法治建设水平的管理工具和技术手段，既能有效推进一个地区的法治建设，又符合广大群众对法治量化考评的要求。杭州市余杭区经过五年对法治指数的研究和三年评审实践，形成了一套较为成熟可行的法治评估方法，促使政府社会管理工作有的放矢，预防行政行为产生违法偏差，激励各部门推动法治建设，在社会管理中发挥了引导性、激励性、规范性和创新性作用，为创新社会管理进行了有益尝试。

　　法治指数的运用与实践

　　浙江杭州余杭区地处浙北，三面拱卫杭州主城，地理位置优越，经济发展水平较高，基层民主实践扎实，法治建设环境良好，为法治指数的出台奠定了良好的基础。近年来，随着民主法治进程的加快，群众的民主意识、法治意识、权利意识不断增强，对社会管理提出了新要求。而政府如何更好地依法办事、保护百姓权益，更好地满足经济主体对依法行政、尊重规则的要求，更好地回应人民群众对制度文明的诉求，实现科学、民主、合理、有效的社会管理，余杭区2006年在浙江省区(县、市)层面率先作出 “法治余杭”的战略决策，通过观念创新，提出了以量化考核评估指数体系来衡量地方法治建设水平、评估社会管理能力，并于同年6月在当地第一次发布“法治指数”。

　　“法治余杭”量化考核评估体系设计了一套合理化、具体化、数字化的考核评估指标。评估体系涉及各层面，内容涵盖余杭经济、政治、文化、社会建设各领域。从考核的安排上来看，力求做到具体化、目标化、现实化，基本构建了一个横向到边、纵向到底的指标体系，立足余杭实际，凸显余杭特点，具有较强的科学性、实践性、指导性和鲜明的余杭特色，在全国区县一级法治建设工作中属于首创。

　　这套数据体系具体可用“149”三个数字来概括:一个法治指数，四个“评估层面”，包括区本级、区级机关部门、乡镇街道、村社区;九种面向老百姓的调查问卷，涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、参与、社会治安等9方面。调查得出的结论作为客观数据提供给评审者参考。

　　余杭法治指数经过近年的连续研究和评审，已经形成一套比较成熟可行的法治评估方法，截至目前该区建立健全了实施、监督、参与三级法治建设运行机制，形成了“党政齐发动、部门齐动手、基层齐响应”的良好氛围。余杭区委、区政府还聘请10位国内知名法学专家，成立“法治余杭”建设专家委员会，同时，针对法治建设的难点，组成课题组，借脑专家进行指导、把脉，被国家司法部列为法治建设的联系点，成为全国法治实践的“试验田”，余杭法治指数运用也为促进区域法治发展提供了参考。在2011《中国法治发展报告》蓝皮书中，《余杭法治指数报告》作为地方法治篇，连续三年入载其中。

　　运用法治指数推进社会管理取得成效

　　出台法治指数让政府“做了一次体检”，实现了一次自我考核，为地方寻找法治建设和社会管理中存在的问题提供了可靠的依据，法治建设也有了一个有效的抓手并取得显著成效。

　　发挥引导作用，提高全民法治意识。法治指数出台的过程就是人民群众参与评审的过程，评估中调查问卷涉及到广泛的调查对象，单是运作指数评估各个程序和环节，其本身就是一场大型的普法教育活动，使众多市民能有机会参与法治建设工作，了解本区法治建设工作的具体情况。同时，余杭区以量化评估体系为标准，对各镇乡街道和部门实行年度考核，直接与干部奖惩挂钩;组建专项小组和法治建设监督员队伍，对法治建设工作开展不定期检查，对法治指数失分的单位进行重点督促整改，确保了各单位整改工作扎实有效。种种措施使全体市民尤其是各级党政领导和公职人员头脑中牢固树立了“法治建设是‘一把手’工程;法治建设融于社会管理、社会建设方方面面;法治建设不是软任务，是硬要求”的理念。

　　规范公权力，推动政府依法行政。在法治指数评审过程中，政府信息公开、决策过程透明、公权力的规范运行一直是评审专家和群众的关注重点，有外审组的市民评审在问卷中反馈“政府信息公开力度不够，决策过程透明度有待提升。”因此，余杭区自2008年起在程序控权方面作了大量的探索工作。2009年，经过一系列的调研论证，余杭区制定出台了《杭州市余杭区行政决策程序规定(试行)》，初步建立了公众参与、专家论证、合法审查和政府决定相结合的行政决策体系。同时，余杭区在全区范围内积极推行政府“开放式决策”，通过网上直播，让老百姓同步了解相关政情政事。特别是在涉及征地拆迁、项目推进的行政诉事项中加强程序公开透明，有法可依，有据可查，切实化解社会矛盾，并防患于未然。

　　关注民生，维护群众合法权益。针对法治指数评审中群众提出的问题，自2009年起，余杭区每年围绕食品安全、医疗教育、就业保障、企业欠薪、环境污染、土地流转、校园周边安全等百姓关注热点难题问题，组织各成员单位大力实施“服务民生法治行”实事工程，集中力量解决了一批关系群众切身利益的突出问题。与此同时，通过运用法治指数的检测评价，政府有的放矢并主动地解决保障弱势群体权益、推进基层民主自治、保障群众知情权、参与权、监督权等社会基础管理工作，增强了工作的主动性、预见性和协调性。

　　加强管理，优化区域发展环境。通过量化评估区域法治建设工作的做法，余杭社会经济各项事业的法治化水平不断提高，近几年的探索实践，为余杭营造了良好的社会、经济、政治环境，推动了各项事业的进步。平安和谐的基础不断夯实，社会治安环境良好，安全生产主要指标连续五年实现三个“零增长”，连续六年被评为省级“平安区”，全区经济发展也是态势良好。

　　用好法治指数提升社会管理科学化水平

　　杭州余杭区自出台《“法治余杭”量化考核评估体系》以来，充分发挥法治指数指引作用，通过法治指数找社会管理、法治建设中的问题，针对问题提出改进措施，有效推动了“法治余杭”建设，但对照总体目标、形势需要和群众期待，仍有不少难题有待突破。特别是在如何增强法治指数量化指标体系设计与评估的科学性、可信度、前瞻性、配套性、有效性、可操作性上，进一步提高党委政府执政能力和依法行政水平、理顺法治建设工作机制、切实依法保障群众民主权益、健全和强化监督体制等方面还要进一步探索、完善与创新。

　　从实践中我们深刻认识到，法治指数和地方法制建设密切联系，相辅相成：法治建设成果直接反映为指数的具体数值，指数的成果应用推动着地方法治建设不断向前发展，良好的法治建设又为法治指数更好地发挥作用创造了条件。为此，需要进一步应用法治指数提升社会管理科学化水平。

　　从加强法治建设，提升地方法治化水平方面来看，要做好科学定位、宣传教育、保障落实、完善机制等工作。一要科学定位地方法治建设的发展方向，突出法治建设“促发展、优环境、保民生”的功能，突出政府依法行政、司法公平正义的重点，全面提高政治、经济、文化和社会生活的法治化水平。二要切实发挥法制宣传教育作用，充分发挥法制宣传教育在化解社会矛盾、促进社会稳定中的预防性作用，在提高法治化管理水平、创新社会管理中的基础性作用，在促进公正廉洁执法、营造公正司法的法治环境中的先导性作用。三要建立促进法治建设工作落实的保障制度。党委政府部门要围绕狠抓工作落实和确保工作成效，建立科学的保障制度和良好的督查、考核、奖惩制度。强化量化具评成果运用，按照考评成绩，严格实施奖惩，激发各单位创先争优的源动力。四是健全完善推进法治建设的工作机制，通过固定机构、增加力量、精选人员、提高素质等措施，做好责任分解与落实。

　　从健全完善法治指数量化考核评估体系方面来看，做好提高群众参与度、科学设计指标、完善评审方式等工作。要进一步提高人民群众的参与度，让更多的老百姓参与到法治指数的评审中来，进一步提高普通群众的评估系数，加大群众评价的权重，让法治指数科学反映法治真实水平。要科学设计量化评估指标体系，突出指标体系的时代性、前瞻性、时效性、科学性、针对性和操作性，以适应时代和人民群众的新需求。要创新完善法治指数评审方式，合理确定指数评估周期，使之更合理地反映一个周期内区域法治化水平的变化。（作者为中共杭州市委常委、余杭区委书记、区人大常委会主任）民主政治