胡锦涛同志在“七一”重要讲话中指出：９０年来党的发展历程告诉我们，建设好、管理好一个有几千万党员的大党，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。提高党的建设科学化水平，必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。为什么制度建设如此重要？怎样通过制度建设提高党建的科学化水平？在党的制度建设史上有哪些经验和教训？请看专家的解读。

　　——编者的话

　　胡锦涛同志在“七一”重要讲话中指出：“提高党的建设科学化水平，必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化”。制度建设关系到政党事业和政党发展的全局。邓小平同志在改革开放之初就十分强调制度建设的极端重要性：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。

　　党的制度应该构成一个完整的制度体系

　　推进党的制度建设既要就具体问题单独制定某些具体条规，也要从整体上思考制度的系统设计和安排。党的制度系统至少包含四个层面：

　　最高层次是党内的权力结构安排。这一体制要着眼于正确处理党员民主权利与党内权力的关系。中层设计是权力的运行机制：即在党内一定的权力体制框架内，根据党内权力与权利的互动规律来设计权力运作中各个环节上的规则。微观层面是权力运行各个环节上的操作性程序性设计。第四层面是约束个人行为的纪律要求。

　　有些同志对制度建设理解得比较简单，以为制定具体工作规定和约束个人行为的纪律条文就叫制度建设。其实，这是党内制度体系中最浅的层面，而这些工作规定和纪律要求能否得到很好的执行，往往取决于党内的制度环境。在党内制度体系中，党内权力体制、权力运行机制、权力操作的程序性规则，这三个层面综合构成党内的制度环境。制度环境好坏直接决定着工作规定和纪律要求的执行状况。一个科学合理的党内权力体制机制，可以最大限度地凝聚党内力量，充分发挥全体党员的积极性和创造性，而带有重大缺陷的体制机制就会恶化制度环境，误导党员干部的行为，事实上成为坑害党员干部的制度陷阱。正是因为党内权力体制和运行机制还存在某些缺陷，在一定程度上恶化了党内的制度环境，因而“潜规则”能够实际支配一些党员干部的个人行为。

　　胡锦涛同志深刻地指出：要科学合理地配置权力，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。由此，我们不仅要考虑单项制度规定的创制，更要充分考虑制度建设的科学性和系统性。

　　党的制度要形成一个完整的制度链

　　党内制度建设的一个重要着力点是以制度管权。由此，制度建设不仅仅要根据政治理念，而且要遵循党内权力运行的规律与特点，根据党内权力与权利的互动规律来设计一整套制度链。

　　这一完整的制度链至少要包含四个方面的考虑：一是权力的公开透明运行，杜绝暗箱操作。二是权力在一定轨道上的封闭有限运行，防止权力运用无边界、无规矩。三是权力的公开透明和规范运行制度必须具有高度的刚性权威，防止制度的弹性化，使制度权威高于人的权威。四是对违反制度的权力行为必须给予明确的处罚。

　　要重视研究制度建设的成本与效能

　　由于多种原因，在改革开放前我们党对制度建设没有给予足够的重视，是邓小平同志深刻地反思和总结了党的建设的经验教训，提出制度建设的极端重要性，此后党的制度建设日益引起各级组织和党的各个部门的高度重视，取得了丰硕的成果。同时，各级党组织在发展党内民主的探索中也涌现出一批创新的制度。总起来看，制度建设成果数量众多、成效明显。但同时，也确实存在着有的党组织制定制度过于繁复、条规过于细碎的现象。实际上，制度建设并非是制度规定越多越好，而是要求其科学合理。条规的无序激增，一方面使制度的执行成本很高，另一方面又可能因某些规定之间的矛盾冲突反而成为一些人钻空子的机会，使制度效能受到影响。由此，我们需要对已有制度进行必要的梳理，将已经不适用的制度逐步清理掉，同时根据党的建设发展要求对各地创新的不同做法加以必要的统一规定，使制度获得最大的功能效应。

　　以先进的政党文化支撑制度建设

　　制度安排的背后是制度灵魂，制度的灵魂实质是党内制度的价值理性。一方面“制度反映着特定的价值观”，另一方面制度的确立和有效运行也依赖于一定的文化价值理念。

　　党员是党的事业的主人，党内一切权力归党员所有，党员通过直接或间接方式决定党内重大事务，共同参与党内事务，使党内民主成为党内生活的基本方式。这是党的制度建设的一个价值理性要求。离开了价值理性，任何党内民主制度都可能空壳化，变成徒具形式而无实质意义的东西，甚至有可能打着制度建设的旗号，设置规定和程序来限制党员权利。

　　由于我们党是执政党，党的制度建设在一定意义上也是深化国家政治体制改革、建设有中国特色社会主义民主政治的核心内容和重要组成部分。而且，党的制度建设，也与深化政府行政改革、提高政府行政效能、推进依法治国、实现党依法执政等紧密联系在一起。因此，推进党的制度建设需要放到整个国家民主法治建设的大局中去谋划，注意解决好党内制度建设与国家法律法规的有机衔接和协调配合问题。

　　（作者为中央党校党建教研部教授）