中国（深圳）综合开发研究院  曾 真

  珠江三角洲地区是我国改革开放的先行区域。凭借着“敢为天下先”的创新精神和毗邻港澳的地缘优势，30多年来经济发展一路高歌，以仅占全国0.43%的土地，产出了占全国10.3%的经济总量。顺德是“珠三角模式”的探索者、先行者。改革开放以来，顺德抢抓市场先机，以“四个为主”率先开启“农村工业化”，村级工业区则是那个时期顺德工业化的主要战场。

  村级工业区已不符合新时代高质量发展的要求。据统计，目前顺德全区共有382个村级工业区，几乎每个村居都有1-2个村级工业区。村级工业园共占地13.5万亩，占用全区已投产工业用地面积的70%，却只贡献27%的产值和4.3%的税收。村级工业区数量大、占地多、高消耗、低产出、环境治理难、安全隐患多等问题凸显，已不符合新时代高质量发展的要求。

  推动以村级工业区改造为主导的“二次开发”对于顺德已刻不容缓。前40年粗放式的经济增长和土地利用方式使得顺德的土地资源快速消耗，目前顺德建设用地规模已逼近全区面积的50%，新增可开发建设用地捉襟见肘。面对新一轮发展，土地资源正成为未来发展的最大掣肘。

  实施以村级工业区改造为主线的“土地二次开发利用”，是新时期必须“要闯的关”，也是顺德高质量发展、从根本上改变“农村工业化”和“半城市化”现状所必须迈越的“坎”，对于顺德已刻不容缓。正因为如此，顺德区委区政府审时度势，于2018年初将村级工业区改造列为“头号工程”。

一、推动村改，需要寻求体制机制和政策的创新突破

  村级工业区问题由来已久，改造的必要性十分显见。但为什么理应解决的问题却一直拖延至今却得不到解决呢？究其原因，一旦真抓实干其间遇到的问题和障碍确有一大堆，主要体现在以下五个方面。

  怎样鼓励市场主体参与村改。村级工业区改造不可能都依仗政府来“操盘”，必须坚持市场化方向，让企业主体参与进来。但在原有的政策框架下，市场对村级工业区改造的响应度不高，企业顾虑甚多：一是担心参与进来有没有钱赚？二是担心企业如果只作为“前期投资人”参与完土地整理之后，与土地开发、项目建设没有明确的协议关系，土地整理与项目开发不能“挂钩”，此种担忧影响到企业参与村级工业区改造的积极性。

  如何解决好国土空间规划的刚性限制。调研表明，成板块整体推进的村级工业区改造用地范围内，往往包含部分的边角地、夹心地、插花地等零星土地。如果不能修改既有的土地利用总体规划，成区块改造的目标就难以实现。

  怎样对待“历史遗留问题土地”。村级工业区的大规模建设始于1990年代初期，土地开发主体是村集体。由于当年土地和空间管控制度相对宽松，致使村级工业区在开发建设中土地的“未批先用”、“少批多用”、“以租代征”现象及其普遍。这类情况按照《土地管理法》的有关规定，应“退还土地、拆除或者没收建筑物、并处罚款”。如果简单按照现行有关规定执行，既偏离了实事求是的基本原则、也会极大的损伤基层群众和村集体的利益诉求。

  如何突破建设用地指标的制约。“建设用地指标”是上级对下级实行土地开发建设规模控制的重要手段，事实证明各地区县众多建设项目往往因为“用地指标”不能获批而“落不了地”、“开不了工”。每年上级下达给顺德的新增建设用地计划指标更是杯水车薪，仅仅用于满足区重点项目落地建设，难以满足村级工业改造的指标需求。

  怎样优化用地功能配比来平衡项目的经济性能。按照现行规定，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过总用地面积的7%，计容建筑面积不得超过总计容建筑面积的12%，其余的项目用地及建筑面积必须用作工业用途。顺德推动村级工业区改造，是以建设新型产业园区为基本导向，需要有良好的办公及生活服务设施配套。同时，按照现行用地功能配比的有关规定，企业主体投资的回报周期长、甚至难于实现投资与收益的平衡，极不利于企业主体参与村改。

二、创新实验村改土地政策

  顺德区委区政府抓住“建设广东省高质量发展体制机制创新实验区”的重大机遇，突出体制机制创新，大胆探索政策创新实践。2019年以来，直面村级工业区改造中遇到的问题，按照综合、国土规划、审批服务、搬迁执法等四个大类，制订出台了29项支持性政策。其中，专门针对国土规划方面的新政就有11项，形成了有利于撬动村级工业区改造的政策支持体系。

  1、连片的村改项目，通过区内平衡调整土地利用总体规划

  政策的针对性。按国家现有关于《土规》修改的有关规定，顺德的村级工业区改造项目普遍都算不上是省重点项目，一般都不符合《土规》修改的条件。若按照现行的政策，村改过程中土规不符问题暂无有效解决途径。

  政策创新举措。针对上述情况，此次出台的《村级工业园升级改造涉及土地利用总体规划修改操作指引》做出相应调整规定：对于连片改造的村级工业园改造整治提升项目，如不符合土地利用总体规划的，在不突破城乡建设用地规模、不减少耕地保有量且不涉及占用基本农田的前提下，可凭区村级工业园升级改造联审会议意见，申请修改土地利用总体规划。

  2、预支存量建设用地奖励指标

  政策的针对性。目前每年上级下达的新增建设用地计划指标非常有限，主要用于满足区重点项目需求，“杯水车薪”的新增建设用地指标难以满足村级工业改造的指标需求。

  政策创新举措。为此，新近出台的《预支存量建设用地奖励指标操作指引（试行）》规定，认定为“三旧”改造的连片村级工业区改造项目，涉及的边角地、夹心地、插花地需办理农用地转用手续，且预计当年底完成或启动实施改造的，可以申请预支奖励指标，经佛山市政府同意后，可将不超过连片改造面积预计获得奖励指标的50%，按季度向省自然资源厅申请预支存量建设用地奖励指标。

  3、完善历史用地遗留问题解决机制

  政策的针对性。顺德区13.5万亩村级工业园中涉及违法用地的约3.5万亩，且造成这种现状的主要是因为顺德工业化进程早、当年的政策体系不完善、执法力度疏于今天。若仅按照现行有关规定，强制执行没有说服力，难以执行到位，不利于问题的真正解决。

  政策创新举措。按照“珍重历史、实事求是”的原则，符合“三旧”改造条件的违法用地、违章建筑，可在只作出罚款决定后按现状建设用地分类完善手续。因历史原因未能确权办证的资产用地，可在只作出罚款决定后完善用地手续。

  4、单一改造主体归宗改造项目视同政府土地收储

  政策的针对性。单一主体收购旧物业归宗连片改造，若视作普通房地产转让，将涉土地增值税、增值税、所得税等，会给改造项目带来巨大的成本负担。
    政策创新举措。2019年5月出台的《顺德区深入推进城市更新（“三旧”改造）工作实施细则》中规定，允许对单一改造主体归宗改造项目在完善用地手续、税费征收等方面，视同政府土地收储办理。新政的执行有利于合理避开了土地归宗交易过程中的额外税赋，使得土地归宗交易的税赋降低接近90%左右。

  5、合理配比工业用地的配套比例

  政策的针对性。按照现行有关规定，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过总用地面积的7%，计容建筑面积不得超过总计容建筑面积的12%。

  政策创新举措。近期出台的《顺德区村级工业区升级改造新型产业及综合型产业用地管理暂行本法》、《村级工业园升级改造商品厂房建设指引》中规定：允许工业用地配套设施计容建筑面积占比标准提高到20%；将符合条件的新型产业用地（M0）总计容建筑面积的占比可提高30%，以此优化用地综合开发。

  6、推动村改项目土地市场一、二级联动开发

  政策的针对性。此前的有关政策界定的企业主体仅作为“前期投资人”参与项目前期土地整理，而“前期投资人”是否一定能参与之后的项目开发，则没有明确界定。将企业主体参与一、二市场联动开发割裂开来，极大的抑制了企业参与村改项目的积极性。

  政策创新举措。新近出台的《顺德区深入推进城市更新（“三旧”改造）工作实施细则》对企业主体与村集体合作改造做出新的相应规定：村集体可公开选定市场主体投资合作方，完成土地整理后可直接将土地协议出让给市场主体合作方进行项目开发建设。

三、围绕村级工业区改造，改革体制机制

  1、改革项目审批制度，快速联审破解立项环节难题

  改革创立项目联审制度，以区级项目联审会议制度一揽子解决项目中的政策、资金、审批、规划等疑难杂症。联审会议联审事项以项目为王，原则要求一次性申请整个项目各类问题；实行“限期审批制”和“否定报备制”，推动“一竿子到底”式的项目审批。

  2、集聚区统筹未来产业空间，对村改实行分类指导

  优化全区产业空间布局，以产业空间布局为导向制定村级工业区改造的转型升级方向。全区布局20个产业集聚区，打造顺德智能制造、机械装备2大产业集群、1个现代都市产业发展带、4个特色产业组团， 重构顺德产业空间。

  3、以主题园区为抓手，启动重点村改项目

  根据空间分类，以主题园区形式启动重点村级工业区改造项目，进而渐进式、分批次推动全区村级工业区改造。先期启动30个主题园项目，综合布局产业、办公研发，产城融合配套居住、公共与交通，构建4.0版新型主题产业园。

  4、多种模式并举，推动村级工业区土地整理

  针对村级工业区现实情况，探索出政府直接征收、政府挂账收储、政府统租统管、企业长租自管、企业自主改造、政府主导生态修复六种模式并举，实施村级工业区改造项目的土地整备。

四、顺德推动村级工业区改造的经验与启示

  1、推进以村级工业区改造为突破口的“二次开发”是珠三角实现高质量发展的适时选择

  在建设“粤港澳大湾区”的新时代，在珠三角众多地区亟待实施土地二次开发的关键时点上，城市更新、“三旧”改造的“重锤”首先应该“擂”在哪里？顺德的选择是村级工业区。因为，村级工业区分布广、占建设区的面积比重大，同时，土地的权属相对集中、单一，改造后的功能可以主要安排产业，推动村级工业区改造的边际收益和示范带动效应较明显。可以预计，每成功推动一个村级工业区的改造，产业空间就增加了一些，现代化的产城融合区块就增添了一个，顺德整个区域距离“高质量”又近了一步。

  2、推进村级工业区改造，政策和机制创新是关键

  珠三角的村级工业区改造为什么迟迟不能如意推进呢？究其原因是难点和制约因素多、政策的适应性不足、推动改造的机制不健全所导致的。

  机制的创新更多涉及的是系统内部，只要下定决心对系统内部的“条条块块”职能进行流程重组，系统的效率就会提升。顺德区此次围绕推动村改，大胆改革项目审批机制和流程，创新了土地整理模式，对于村改的推动已经收到了十分明显的效果。

  政策的创新往往需要“实验权”的支持。正因为此，在推动村级工业区改造的进程中，顺德积极抓住了“高质量发展体制机制创新实验区”这一重大机遇，制订一套实验性、支持性、鼓励性的政策，非常及时，十分必要。

  3、政策创新必须坚持问题导向

  政策创新是只为了给上级看、给别人看，还是真正的有助于事情的推动？问题导向“倒逼”制度创新是一条颠覆不破的真理！

  今天的顺德在推动村级工业区改造时也遇到了“真问题”，仅涉及国土规划方面碰到“硬坎”就有10多个，政策上如果不能突破，村改极可能“难产”。因此，从《实验区实施方案》中列明的“省级支持事项”、到2019年3-5月间密集出台的系列文件，都是直面“真问题”、实验出“真招”的“干货”。