一场突如其来的新冠肺炎疫情，对我国经济社会发展带来前所未有的冲击，同时也给我国城市发展理念、思路、方式、路径等带来一些新的变化。

    “我国抗击新冠肺炎疫情的战斗已长达半年，可能还将持续一个时期，抗疫过程暴露出一些问题和短板，也带来了许多警示与启示，其中一个耐人寻味、值得认真对待的现象与城市发展相关。”近日，国家发展和改革委员会原副秘书长范恒山接受《财经国家周刊》记者采访时称。

    他介绍，事实表明，无论是就疫情发展势态还是就防控难度看，以城乡而论，乡村明显好于城市，故此有人放言“大疫止于乡野”。以城市规模而论，城市越大则风险越大、管控越难，且管控的代价越高。以城市格局而论，城市中这样两类地带防控难度之大尤为明显：一是“三高”地带，即建筑物密度高、居民小区楼层高、各类人员聚集度高的地带；二是“三差”地带，即社区老、道路窄、环境乱的地带。

    “新冠肺炎疫情与城市体现出的上述关联性，给我国新型城镇化的推进带来了新的挑战。”范恒山表示。

    新型城镇化的两个演进趋势

    城镇化是经济高质量发展的必由之路，也是文明程度提升的重要标志。今年政府工作报告在回顾2019年工作时指出，我国常住人口城镇化率首次超过60%。这是新型城镇化的一个标志性的节点，表明我国城镇化的程度、深度和广度得到了进一步提升。

    范恒山介绍，当下新型城镇化体现着两个演进趋势：

    一是农村生产要素向城镇的流转集聚。这也是一般城镇化发展的特点，城市从本源上说是农村生产要素推动和转化的结果。这种转化可称为一次城镇化。在新型城镇化推进过程中，这种流转集聚仍有很大空间且会明显提速，尤其在农村人口向城镇集中方面体现得比较突出。

    二是经济和人口向大城市及城市群转移集聚。这是基于一般城镇化之上的深度城镇化，或者说是二次城镇化，它构成了新型城镇化的一个标志性特征。这两次城镇化并非是分割存在的，而是寓含在同一过程之中。

    前一种演进趋势的形成主要依赖于科技进步和工业化的发展，而后一种演进趋势的形成除此之外还依赖于大城市本身所拥有的强大综合优势。也正因为如此，二次城镇化中所转移的产业的层次和人口的综合素质也明显好于一次城镇化。这两种演进趋势体现了客观规律的要求，因而带来了城镇化的快速发展。但在这种自然演进中，也出现了一些新的问题。

    这些问题比较突出体现在：一是形成了不同层级城市间梯次化的“虹吸”状态，而中小城市及农村成为了所有大城市虹吸的源头或落脚点。二是带来了各城市间的不良竞争，进而带来了城市功能的同构特别是产业的同质化发展。三是导致了大城市“城市病”的蔓延发展，而其中一些大城市在人口、产业等的迅速扩张和土地等的严格约束之“两难困境”中，自然而然地选择了“水泥森林”型的建设模式。巧合的是，这样的城市建设模式因与雄伟大气的城市形象和集约发展的理论认识在表象上达到完美契合，因而在实践中往往受到追捧与青睐。

    范恒山认为，城市发展中出现的这些问题不利于缩小地区差距、城乡差距，不利于推动资源要素的快速流动和优化配置，不利于创造城市发展的高品位和人民生活的高质量，也不利于有效防控重大公共安全风险。

    “应当认识到，国家新型城镇化进程同时也是一个自觉的过程，在把握总体发展趋势的同时，应当通过科学规划和有力举措来克服与防止自然演进中已经出现或可能出现的问题，以使新型城镇化沿着最有利生产力发展和人民美好生活需要，同时所付成本最低和对未来负面影响最小的方向顺利推进。”范恒山建议。

    做实做强中小城市

    范恒山表示，总结过去一些年推进城镇化发展的实践，充分考虑这次疫情对现有城市发展问题的揭露与警示，我国新型城镇化发展特别是特大城市、超大城市的建设应当结合实施乡村振兴战略、发展特色小镇、推进城乡融合发展等进一步优化。

    主要思路应突出这样一些方面：

    第一，把做实做强中小城市作为推动城市发展的基本导向。

    “应该把发展中小城市作为我国城市发展的基本原则和主攻方向。但发展中小城市不是把它们转变成为大城市或特大城市，而是做实做强。”他表示，在路径上，一是应依托城市一体化发展机制，加快农村人口到中小城市落户步伐；二是应将有条件的乡镇改转为城市，并依此改善中小城市的空间分布结构；三是应通过功能划分与疏解，引导人口和相关产业由特大城市主城区、聚集区向周边中小城市疏散转移；四是应以功能特色和比较优势为抓手，借创结合做实做强中小城市。

    第二，促进城市群协同联动发展。

    范恒山建议，在路径上，一方面应按照主辅配套与分工组合的原则，优化中心城市与一般城市的功能设置，努力实现错位发展。另一方面应通过强有力的制度和适宜的机制，由易到难地推动中心城市与一般城市间基础设施、产业体系等的对接与公共服务、社会福利等的共享，实现城市群内各城市的一体化发展。

    第三，以国家中心城市为主体优化提升特大或超大城市发展质量。

    在推动中小城市发展的同时，总体上应该严格控制特大城市或超大城市的发展数量。对现有特大城市和超大城市，应以国家中心城市为主体和引领，推动它们做优做强，使之成为高品质城市和智慧型国际化大都市。

    对此，范恒山建议，应严格控制国家中心城市的数量，并以建立全球创新高地和形成强劲活跃经济增长极为基本要求明确其发展定位。在此基础上，赋予其更多的先行先试权利，充分激发其发展与创新能量。与此同时建立能上能下的机制，设定科学的考核指标体系和评估期限，依规依理对国家中心城市称誉实施优胜劣汰。

    第四，以提高柔韧性为重要内容改善特大城市、超大城市的建设格局。

    疫情的发生及其防控提醒我们，城市不仅要宏伟大气，更要舒适安全。应把风险承载与防范化解能力作为衡量城市质量的重要标准。

    范恒山建议，在路径上，一是应推行“多中心+功能组团”的城区建设模式与“住宅+公园”的社区建设模式的建筑组合，藉此尽可能形成公共安全风险防控的物理与生态隔带；二是应实行老旧城区改造与新区建设的有机联动，用增量空间疏解存量拥堵；三是应一体推动新老基建，为城市高效运行与科学治理提供有力的保障。