笔者按：国民经济运行和增长，从系统分析的视角看，是一个经济体各部位相互联系和耦合的变动过程。除了新冠疫情这样突发性的冲击之外，中国经济体深层次流动循环中的梗阻和失衡，是造成国民经济就业岗位不足、农民收入低下、消费需求不振、工业生产过剩、资产价格泡沫、货币发行过多、金融风险升高、增长速度下行等诸问题的深层次原因。笔者认为，讨论解决之道，不能头疼医头、脚痛治脚，应当从系统、结点、流动和循环的思维去认识问题，并提出对症化解、疏通循环、统筹协调的对策方案。今天发表之十一。

    改革的重大意义：顺应社会主义市场经济要求，农村土地从生活和生产资料转变为可流动和可配置资产；使其能够货币化，可以抵押获得信贷，可以吸引投资而获得资本流入农村。包括使人口、劳动力、购买城镇房屋资金、城镇房屋和农村宅院置换等，形成居住、消费、要素和资产的城乡双向流动和配置。使农村农民与城镇居民一样有土地房屋资产和财富，与日本、韩国和中国台湾农民一样有兼业经营和就业收入。农民收入水平提高，对巨额的工业过剩产能增加新的消费需求，使国民经济能够从供给和需求两个方面的推动下，均衡中高速增长。

    1． 农村所有土地资产化和货币化，废除土地实物分配制。

    （1）农村所有土地，取消集体对农户的宅地和耕地等实物分配，实行土地资产和货币化改革。

    （2）农村各类土地实物分配改革后，再需要耕地、宅地和其他用途土地的农户，包括村外其他居住和投资需要者，也可以通过土地使用财产权交易、出租等方式获得农村各类土地的使用财产权或单纯的使用权。

    （3）对农村已经分配使用的耕地和宅地不动，若有多余土地，特别是荒山荒坡，适于建设宅院的，之前多少年没有分配宅地的农户，提出绿化生态要求的前提下，应当在改革之前再分配一次。

    （4）对农户已经分配的耕地、林地园地不动；集体还有多余的耕地，应分尽分，照顾未分的；未分而集体耕作经营的耕地、林地、园地和其他建设用地，所有村民折股其中，成为土地股东，形成新型集体经济——土地股份合作社。

    2．在农村土地集体所有制不变的前提下，明确自然人和经济法人土地使用财产权，并延长土地使用年期。

    实物分配改革为货币分配的农民宅地、耕地资产，以及其他建设用地股权资产，应当确权颁发各类土地使用财产权证。耕地使用年期应当为999年，宅院房屋应当为500年，农村办企业用地应当为300年。宅地等使用财产权明确可以继承。

    理由在于目前这样三个方面的问题：（1）所有权是集体，但是使用财产权不明确。村集体目前绝大多数是村民自治社会组织，而不是一级权责利的经济法人组织。而土地资产，是经济资产，需要有合理的收益，要承担风险，要有股东监督，要平衡债权债务。全国各地农村，村干部偷租偷卖土地现象很多。

    改革的意义在于：有利于土地资产为有经济权责利的家庭，或者股份合作社，或者委托经营的组织来管理经营，避免土地资产的闲置、贪腐和流失。

    （2）使用财产权模糊，有利于地方极低成本征用农民土地和房屋。相当多地方，对于农民宅地确权不积极，耕地宅地是不是不动产，也没有明确的规定；有的地方甚至确权后，又将产权证收回管理。这样，在征地拆迁中，村民无法用产权证谈判，地方政府获得土地的阻力较小和成本很低，但是农民获得土地的收入太少。

    从改革开放以来，从农村集体低成本转移了2亿多亩土地，其中出让7100多万亩，地方政府得到出让金50万亿元，给农民的不到2.5万亿元。笔者认为，目前中国交通、水利、城市等建设已经基本完成，甚至有的国家认为中国在这方面的现代化水平比发达国家还要好。笔者建议，中国征地建设的步子应当缓一缓了，让农民喘口气，也带一带农民，让他们跟上时代和发展的步伐，无论怎么说，也到把城市化和工业化的土地红利多让给农民一些的时候了。

    改革的意义：实现农村土地的同地、同权和同价，形成城乡统一竞争性的土地市场，农民获得应有的土地收入。

    （3）土地使用年期太短，或者不明确。农村耕地延续30年，林地一般承包为40到50年。宅地虽然没有期限，但法律上没有明确规定现在居住者去世后，子女是不是可以继承。集体建设用地租给投资者和农户，也没有超过40年的，而且用途限制一般很严格。

    改革的意义在于：吸引到国外投资农业的资金回流中国国内；鼓励有农村农业各产业有恒产有恒心，鼓励农场投资者投资于农地肥力、灌溉水利和田间道路这样的设施；减少农业生产补贴转移支付因所有制结构层次太多导致的纠纷，使政府支付精准地投入农业；使规模生产的家庭农场能够有克服气候风险和农产品价格蛛网波动的收益不平衡，以丰补歉，稳定地经营农业。

    3．可以不受区域（异地和城乡）、身份（任何投资者）限制的市场上，与城镇土地一样，同地同权同价竞争性地交易农村各类土地使用财产权，包括农民拥有的土地合作社的股权。并且，土地使用财产权可以抵押、出租和继承。

    （1）农村土地资产化改革后，本村村民上学、婚嫁、外出就业等在村外定居落户的家庭和个人，集体不得收回其土地财产使用权，但可在自愿的前提下，依法进行转让。也可以通过出租，或者委托代理经营等方式，通过市场经济的方式退出实物使用，改变为其拥有的财产权。

    （2）鼓励农民耕地和宅地使用财产权交易，但是要城乡、跨区、网上等对所有的投资人全面开放，以保证交易价格的充分市场化。

    （3）政府需要的非经营性公益土地，按照市价征收，农民获得的土地财产使用权收入过多，可征税平衡；一切非公益的工商金融等经营性用地，政府只是规划，由用地者和土地使用财产权所有者协商谈判，获得土地，交易收入政府征税。政府只管两头，即土地规划和用途管制，交易时收税。

    （4）农村耕地、林地和园地等农业用地，免征各种税收；农村其他集体所有和集体使用的土地，包括股份合作社入股土地，为了鼓励农村二三产业发展，不征收房产和土地税收，（形成农村用地和城市用地税收差，鼓励投资向农村流动）；农村宅地和房屋，本村本宅居民使用的，考虑到农村居民平均收入很低，确定继承权和使用财产权后，不征收房地产税。但是，一是在外已经长期工作10年以上者，有稳定收入的，其农村不是自己居住的房屋宅院，已经出租的，二是改革后交易过户的农村宅地和房屋，可视当地收入水平、地价和房屋价格，适当地开征房地产税。

    4． 给以农民土地的创业、投资、建设权和经营权。

    其实，农民世世代代劳作和居住的土地，如果把目前各部门的规划、建设和管理的诸多文件看一遍，忽然发现，城市里居民可以以资本、技术、知识、商业楼、电脑等创业，农民这方面的优势很差，但就这一点土地要素优势，规定他们只能用来种地和居住，几乎不能在他们的土地上干别的事，这极不合理。

    改革的建议是：明确农民对于土地的使用权，农民有其土地的创业、投资和建设权。

    （1）农民的宅院，可以既居住，又如加高层数（最高4层），在保证安全、生态和环境的前提下，用于休闲、客栈和餐饮，以及其他经营。农村居民的房前屋后，在不影响环境、道路、邻里的情况下给住户以种植和养殖的权力。

    （2）一些村里的荒山荒坡，应当分配给村民，在保证绿化和处理好污染的前提下，用以分配宅地和各类创业用地。农村中其他现有的其他建设用地，农民有优先使用权。可以将其股份化，形成土地股份合作社，租用给需要土地的村民。也可以长期出租、入股和土地使用财产权交易给村外的投资建设经营者。

    （3）鼓励闲置的宅地在村内外交易，不对村民宅地进行面积限制，现在的村民可以购买邻里闲置的宅地，以扩大自己居住的面积；一般居住庭院，可以在保证安全的前提下，层高可为三层；经营居住混合型的，可以限制在四层；在集镇和小城镇纯粹经营型客栈和餐饮等，可放宽到5层及5层以下．

    （4）鼓励村民利用村庄其他建设用地，以及荒山荒坡发展农村二三产业，特别是农业产品加工和其他产品的小加工厂。不纳入政府土地部门建设用地指标和土地用途管理。

    向日本、韩国和中国台湾地区农民富裕的经验学习，放开和鼓励农民创业兴办客栈、餐馆、小加工厂、农业观光园、养殖场、加油站、诊所、理发店、商铺等等，清理取消其一系列有关的限制。使小镇和集市中小店小铺小厂林立，农民就近创业，农业中退出的劳动力找到就近新的就业，鼓励他们既种地也兼业其他生意和工作。

    5． 农村城镇土地改革的鼓励、限制和禁止项。

    农村土地改革需要设置的鼓励、限制和禁止项：

    （1）对于农村只有一处宅院，因赌博吸毒而欠债者，或放高利贷引诱迫使农户卖房的，设置宅院和房屋不得交易的审查和限制。

    （2）根据墨西哥第二次土地改革中出现的问题，禁止房地产开发商到农村低价买地囤地，炒买炒卖，抬高房价和地价。严禁房地产开发进入村庄、集镇、城镇的住宅开发项目。只允许私人建房和居民合作建房项目两种方式准入村镇房屋建设。

    （3）考虑目前中国居住超高层建筑太多和太普遍的情况，结合这次农村土地改革，实行居住逆高层化战略，村庄一般为一两层的宅院，住宅建筑最高不得超过3层，居住经营混合型的不超过4层；集镇住宅层高最高为5层。

    （4）城镇和县城，层高分别限制不得超过7层和10层，同时鼓励一户建、两三层的住宅建设。在县城，房地产商开发住宅年比率分别不得超过年新增住宅的30%。

    (作者周天勇，经济学博士，教授，博士生导师，中央党校（国家行政学院）国际战略研究院原副院长，城市化委员会委员 。)