城管困局凸显城市化进程艰难

2009年07月06日 来源：中青在线－中国青年报

深圳城管吐苦水：不管，会被居民投诉；管，必然面对小商贩的反抗和社会舆论指责

6月14日晚，深圳街头再次上演了因城管队员驱逐小贩而引发的流血事件。

当晚9时左右，深圳市龙岗区布吉街道几名执法队员在深惠路荣超花园公交站台驱逐小商贩时遭到抵抗，执法队员李国强被一把水果刀捅伤大腿，另外两名队员不同程度受伤。

荣超花园公交站台附近是布吉街道执法队的严管路段，平日里乱摆摊现象相当严重，绵延几十米的摊点甚至占据了公交站台，导致大巴车无法进站，等车的居民只能站在马路中间，城管执法队没少接到投诉。

案发前，两名执法队员像往常一样前来执法，大部分小商贩见到城管队员后立刻散去，而以一个黄头发年轻人为首的一群小商贩则态度强硬。李国强和同事接到值班电话赶来支援时，两名执法队员正遭到一群小商贩围殴，他们赶忙下车制止，随即遭到殴打。

“一个矮个子从我背后追过来，抓住我衣服，一刀就刺中了我左大腿的后面，一条腿立刻没知觉了”，躺在病床上的李国强回忆道。

这是近3个月来深圳第3起发生在城管与小贩之间的流血事件。4月26日，深圳宝安区新安街道办的城管队员练士滔劝阻一对小商贩夫妻停止乱摆卖行为时被男贩刺中胸部。当月8日，福田区园岭街道执法队员位发兴在查处占道经营行为时与两个卖麻辣烫的小贩发生冲突，随后在吃饭的餐厅内被尾随而至的小贩刀捅死。

城管负责的都是难啃的骨头

几乎所有接受记者采访的城管队员都表示，城管难干，不管吧，居民会投诉；管吧，除了面对小商贩的反抗，还要承受社会舆论的指责，这就好比老鼠钻风箱，两头受气。

作为全国第一个设立行政执法机构并与城市管理机构合署办公的城市，深圳曾是我国城市管理综合执法的试验区。2006年,深圳市政府下发了《关于全面推进街道综合执法工作的决定》。照此决定，以前分散在城管、工商、卫生、环保、文化等多个政府职能部门的21项行政执法权统一集中到最基层的街道综合执法队。市、区两级城管部门的主要职能是监督。

“执法队员现在管的，差不多就是其他职能部门不愿意管、也不好管的事情”，宝安区的一位街道执法队的负责人说，比如，整治黑网吧本应由文化监管部门负责、取缔黑诊所由卫生部门负责、查处生猪私宰应由食品安全部门负责、拆除违建则应由建设部门负责——这些城市管理中最难啃的骨头，现在统统都交给了城管，由此引发的各类社会矛盾也就集中在城管身上。

街道执法队执法权限看似很广泛，但实际拥有的执法手段却有限。深圳市城市管理科学研究所所长胡振华分析道，城管执法的对象往往都是自然人，也包括街头小贩，除了驱赶和暂扣物品外，城管执法队员没有任何其他手段可以达到警告和教育的效果，甚至连查验违法者身份的权力都没有，在城管与小贩的对抗中，绝大多数的流血冲突就发生在这一环节。

城管注定“背骂名”？

如果仅仅放在城市管理的视野中考量，城管和小贩的矛盾似乎是个无法化解的死结。

为了谋生，小商贩们只能在城市的大街小巷游荡，这是在城市中得以生存的唯一手段。而对于城管而言，维护城市的正常秩序则是他们的职责所在，对小商贩的放纵就意味着失职。

“城管和小贩冲突的背后，凸显的是中国城市化进程的结构性矛盾”，深圳市城市管理科学研究所所长胡振华接受中国青年报记者采访时表示。

以深圳为例，从1980年设立特区以来，短短的29年时间，深圳已从一个边陲小镇发展成为拥有1400万人口的大都市。1400万人口中，目前户籍人口只有200万左右，到底有多少人以小商贩的身份在这座城市里谋生，恐怕是个难以统计的数字。

到2008年年底，我国的城市化率仅为44%，距发达国家70%的水平还有不小的差距。有经济学家预测，未来30年，我国还将有3亿左右的人口从农村转移到城市，他们能找到的谋生机会并不多，没有门槛的小商贩就成了比较热门的职业选择。

“虽然城市化的进程是不可逆转的，但城市的空间都是经过规划和设计的。任何进入到城市的人都必须遵循依照城市空间的设计功能来使用它，而违法改变的结果就是影响城市大多数人的利益。这是城管存在的合法性所在，也是城管队员和街头小商贩冲突的最直接原因”，胡振华认为，现在的城管部门恰恰处在城市化进程中各种矛盾汇聚的闸口位置，注定了要“背骂名”。

城管执法如何走出困境

“虽然城管的职能远远不止于驱赶小贩，治理占道经营也不是我们最棘手的工作，但只要提起城管，绝大多数市民的脑子里就会浮现出我们在街头追赶小商贩的画面。”聊起对自己职业形象的看法，宝安西乡执法队的一位城管队员苦笑着说。

如果只简单分析城管与街头小贩之间的对立，那得出的结论无疑是“双输”：一面是正在被妖魔化的城管形象，一面是小商贩日益逼仄的生存空间。

“事实上，作为城市化进程中的产物，城管与小贩矛盾的产生和化解都不在城管部门本身”，胡振华进一步分析道，在城市管理者还没有做好管理城市的准备、或者不具备城市管理能力的时候，处于各种矛盾下游的城管部门为此背了“黑锅”。

“输入地政府能不能通过产业调整发展经济来创造更多的就业机会，输出地政府能不能为进城农民提供更多的劳动技能培训让他们在城市里有可以生存的一技之长、能不能通过发展小城镇来缓解大城市急速扩张的压力、能不能完善社会保障体系和分配制度来给这些人提供更多的生活保障？”面对一连串的问号，胡振华的观点是，只有把城市化进程中的种种矛盾化解在上游，城管执法才有可能最终走出目前的困境。

深圳大学管理学院教授马敬仁也认为，城管的困局，其实是体制上的原因所致，对授权执法、自身并没有强制手段的城管而言，也许只能期待法律层面的改变了。

目前对破解城管困局的各种讨论中，有三种观点比较流行。

第一种认为应该取消城管。有专家撰文认为，应该废除城管，对街头小商贩、地摊采取开放政策，把它当作就业和商业发展的一部分，可以在商务部门下建立城市服务管理机构，实行低门槛登记制的服务管理制度。

胡振华对这一观点持反对态度，他说，目前城管的问题是中国城市化进程中的必然，没有城管，中国的城市化必然会陷入拉美、印度的城市化发展模式，也会对现有的市场经济秩序、公共城市空间的功能以及食品安全等公共安全带来威胁。

另一种观点则认为，鉴于目前城管执法的权力真空，通过成立城管警察等方式加大城管的执法力度。深圳市政协委员、市社科院教授杨立勋就曾在政协会上提出了《关于组建深圳市城管警察的建议》的提案。在纽约、伦敦等世界先进城市，城市管理执法权统一由警察行使，警察不仅管刑事犯罪，也管乱摆卖、乱丢垃圾等行为，这似乎是一种国际惯例。

对这一观点持批判意见的专家如马敬仁则认为，在目前的状况下，城管执法已经出现了权力滥用的苗头。组建城管警察，有可能进一步压缩小商贩们的生存空间，加剧社会矛盾。

第三种观点认为，“城市化不是要消灭小商贩，城市应该是不同收入和阶层的人们共同生活的地方，不可能只有白领和花园别墅”，也要在城管与小商贩、城市秩序和底层民生之间，寻求一种兼顾原则。

在长期的对抗之后，一些地方政府也开始积极寻求既能有效维护市容市貌，又能兼顾民生的中间路线。如新修订的《南京市市容管理条例》，就增加了“在不影响市容交通的前提下，方便群众生活，允许各类摊点在规定地段规定时间经营”的人性化管理条款。

给城市请个“保姆”

32岁的湖北人袁庆国是深圳宝安一家物业管理公司的保安班长，与一般的物业公司保安相比，袁庆国负责的范围要广得多。袁庆国所在的物业公司是近10平方公里的西乡花园社区的保姆。

西乡地处深圳西部，居住人口达110万，其中户籍人口只有6.8万。随着城市化进程的加速，2005年西乡在一夜之间变为城市。但是，乱摆卖、乱张贴、职业乞讨等“城市顽疾”却一直积重难返，管理对象与执法人员之间“你进我退、你退我进”的猫鼠游戏接连上演。

面对城市管理众多问题，西乡人试着为城市请个“保姆”，即借鉴物业管理模式，探索一条城市管理多元化的新模式。

从2007年年底，该街道划定了方圆2.07平方公里的范围作为试点。通过购买服务，将涉及城市环境卫生、绿化整治、市政道路维护等13项城市管理职能交由一家物业公司去做，其中也包括劝离在交通要道等重要公共场所经营的小摊贩和乞丐。

据物业公司的负责人介绍，他们是以合同约定的方式，以每平方米9.38元的价格承包了这个社区的管理工作。“我们的员工始终牢记一点，那就是我们是保姆，而不是执法者，对街头乱摆卖的小商贩，我们只能是提醒、告知和劝阻，与小贩进行平等的对话和沟通。”

与此同时，社区保姆们还专门开设了跳蚤市场、街道市场，劝说原本在大街小巷游荡的小商贩们到这里来做生意。一年多的试点下来，过去街道执法队要用80%的力量来维护市容市貌，如今仅用30%的执法力量就游刃有余。

深圳大学教授马敬仁认为，在城管和小商贩之间，建立一个平等的协商、沟通机制是一种明智的做法。城管的职能由此可以逐渐由“整治”过渡到“服务”，花园社区的做法，也许是破解现阶段城管困局的一个有意义的探索。