记者 王玉光 刘琳

　　自 1986年颁布实施以来，为顺应不同工业化、城市化历史进程，《土地管理法》曾于1988年、1998年和2004年进行过三次修改：第一次修改允许土地作为生产要素进入市场；第二次修改确立了土地用途管制制度；第三次修改划分了土地征收和征用的区别。

　　“十二五”期间，中国将继续加快工业化和城市化进程。这对当前的土地制度，形成了巨大的考验。

　　有分析人士指出，一方面，伴随强拆现象的土地征收必然更大规模进行；另一方面，农民和城市居民的利益补偿机制一直未能有效建立。在新时期的中国道路探寻中，必须勇于面对新的土地政策以及现代化进程中的巨大利益调整。这个历史的任务将由正在进行修改中的《土地管理法》来破解。

　　被称为新一轮土改的《土地管理法》第四次修改，已被学界上升为“国家安全战略”，正逐步走入最高决策层的视野。

　　国土资源部政策法规司司长王守智告诉《财经国家周刊》记者，新一轮《土地管理法》修改将深入调查研究，广泛征求意见。在此基础上，该法将进一步强化耕地保护、加强土地用途管制制度、维护农民基本权益，把这些基本国策贯彻得更彻底。

　　最新的进展是，《土地管理法》“正处于形成修改议案和征求意见稿阶段”，修改大原则已逐渐浮出水面。2009年6月底，国土资源部政策法规司将《土地管理法》修改送审稿提交国务院法制办。据知情人士透露，至今国务院法制办已经对其做了至少两轮修改。期间，一度传出“送审稿被推倒重来”。

　　此间观察家发现，新一轮土地制度改革共识已经形成，做实土地产权的强烈现实需求正逐步转化为全社会的共识和决策层的意志。

　　国土资源部一位不愿具名的领导向《财经国家周刊》记者表示，《土地管理法》的修改方向，必须“体现全社会的预期，将这种普遍预期以制度的形态固化下来，从而给社会政治经济发展以希望”。

　　“大改”还是“小改”

　　伴随《土地管理法》的修改，新一轮土地制度改革风声渐劲。

　　今年3月底，温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上为新一轮《土地管理法》修改工作“定调”：“抓紧研究修改《中华人民共和国土地管理法》有关集体土地征收和补偿的规定，国务院将尽快向全国人大常委会提出议案”。

　　5月13日，国务院办公厅发出通知，要求立即在全国开展征地拆迁制度规定落实情况专项检查，强化监管，严肃问责，坚决制止违法强拆行为，切实维护群众合法权益。

　　该通知重点针对的是2011年初颁布的“新拆迁条例”——《国有土地上房屋征收与补偿条例》，首次对“公共利益”做出了范围界定——过去30年，在中国加速工业化、城市化的背景下，“公共利益”曾一度被地方政府和开发商等利益集团滥用，“不求甚解甚至刻意曲解”。

　　舆论认为，“新拆迁条例”的颁布，将有助于终结“行政强拆”的历史。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文指出，“新拆迁条例”中有四项“非常重要”的原则：一是将土地征收权严格限定在有边界的“公共利益”范畴内；二是明确土地征收程序必须公开、透明，让人民群众广泛参与、充分协商；三是根据“市场定价”原则，对国有土地上房屋进行征收补偿；四是明确强制拆迁必须走司法程序。

　　陈锡文表示，这些原则“对下一步修改《土地管理法》中涉及农村征收土地问题极具现实指导意义”。

　　6月初，国务院批转国家发改委《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》，位列今年四项“重点推进”改革任务首位的，是“完善土地管理制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，探索建立耕地保护补偿机制，研究修订土地管理法等相关法律法规，促进土地增值收益主要用于农业农村”。

　　上述土改新思路将会以怎样的条款和细节，进入正在修改中的《土地管理法》，成为各方期待。亦成为衡量此次修法是“大改”还是“小改”的标准依据。

　　修法“拉锯战”

　　接受《财经国家周刊》记者采访的一些业界人士认为，目前《土地管理法》的修改“行动过缓”。从2009年开始，这一轮修法的“拉锯”已超过两年，时间明显多于前三次立法。

　　修改稿征求意见过程中，各方争议颇大，部委之间、央地之间诉求难以统一，一些改革理念在地方政府层面还遭遇到实际抵触。

　　以上述《国有土地上房屋征收与补偿条例》中提出的废除“行政强拆”为例，《财经国家周刊》记者在东北某城市调研时，就有地方官员抱怨：“不让行政强拆，旧城改造、城镇化还怎么搞？这就好比不给警察配枪，他怎么抓贼？”

　　在这座城市，拆迁与“打黑”同时进行。当地政府部门规定，凡遇“钉子户”，当首先甄别其是“基础群众”，还是“黑恶势力”。对于后者“绝不留情”。

　　如何确定集体土地征地补偿标准，更是将《土地管理法》修改拖入“拉锯战”的一大难题。

　　目前各方讨论已形成的基本共识是，应废除原法中有关设立征地补偿标准“最高上限”的规定，以“市场定价”为原则，确立征地补偿的“最低下限”。但究竟什么样的补偿标准能让农民满意？

　　陈锡文此前曾提议，对于集体土地征收补偿，完全可以通过农民和政府的协商、谈判形成补偿价格。补偿费主要给失去承包地和宅基地的农民，以解决其长远生计。

　　然而，此建议若被采纳，无疑将触动地方政府“土地财政”的敏感神经。就当前地方城市的现状来说，土地出让收益实质上是官权与民权的利益分配问题，二者此消彼长。

　　近年来，地方政府层面反复强调土地出让过程中，用于拆迁征地补偿的收储成本不断提高，土地出让纯收益不足20%，“与民争利”的心态挥之不去。而要解开这一心结，无疑将牵扯到中国改革事业的另一个艰深课题——财税体制改革。

　　有消息说，决策层可能会倾向于采纳某些学者的建议，即让农民自行“讨价还价”。顺应民意，将成为新一轮《土地管理法》修改的大势所趋。

　　“现在的《土地管理法》有两个基本缺陷，一是庞杂，二是粗疏。很多问题想在这样一部法律中解决，结果行不通。”中国社科院农村发展研究所研究员党国英告诉《财经国家周刊》记者，十七届三中全会对未来农村土地管理改革提出了很好意见，但将其转变为法规仍有相当困难。应本着解放思想、实事求是的原则对有关法规进行修订，甚至可以考虑调整立法思路。

　　例如，失地农民的社会保障问题当然很重要，但仅仅依靠《土地管理法》讲不清楚。“关键不是社保，而是交易的公正性，社保问题应在其他法规中讲。”党国英说。

　　这实际上牵涉到了中国土地的法律体系。国土资源部政策法规司提供的资料显示，目前中国国土资源法律体系的框架已初步建立，形成了以《物权法》为基础，以《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《矿产资源法》、《海域使用管理法》、《海岛保护法》和《测绘法》为核心，以《基本农田保护条例》、《地质灾害防治条例》等大量行政法规、部门规章以及地方性法规、规章为补充的国土资源法律体系框架。国土资源部先后制定的部门规章达50余部。

　　但看似庞大的土地法律体系，存在着“先天性的残缺”。

　　由于搭建法律框架体系的需要以及土地产权交易的需要，中国先有了针对城市用地的《土地管理法》和《农村土地承包法》等子法，但一直缺少《土地法》这部母法。

　　“这在法理上是不合理的，中国土地法律体系的修改空间还相当大。”中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军对《财经国家周刊》记者表示。

　　党国英建议说，可以考虑先确立一个“土地基本法”。然后，再围绕其确立“土地规划法”、“土地使用权交易法”，并修改《农村土地承包法》等配套法律，形成土地立法体系。

　　鉴于当前中国工业化、城镇化面临的新形势、新特点，有学者建议：有必要对既有的土地管理法律体系重新梳理。

　　做实土地产权

　　新一轮《土地管理法》修改的缘起，与当今中国工业化、城镇化进程加速所引发的诸多复杂矛盾密切相关。

　　伴随工业化、城镇化的加速，中国建设用地缺口逐年扩大。官方数据显示，“十一五”期间，全国每年建设用地需求在1200万亩以上，而下达的新增建设用地指标只有600万亩左右，缺口超过50%。

　　“十二五”期间，建设用地供求矛盾进一步加剧。国土资源部不久前曾公开表示，目前全国多省市土地供应“仅能满足三分之一需求”。

　　农民的土地权益恰在这样一个背景下遭遇挤压。理论界有一种代表性的观点认为，中国近30年的高速经济增长和城市化扩张，是以侵占农民的“土地红利”作为事实代价的。

　　学者指出，农民对经济增长的最大贡献，是土地。新中国成立后的很长一段时间，国家建设无偿获取农民土地；直至改革开放，才逐步建立了土地补偿制度。据测算，目前农民实际得到的补偿不到1万亿元。

　　不公平现象，多半出在土地最终使用价格的分配环节。在许多情况下，农民拿到的土地收益只是零头，与地方政府、房地产老板拿到的收益有天壤之别。

　　党国英认为，效率、平等和稳定，是支撑一个国家经济发展和政权持续的三个基本要素。“现行土地制度在平等和效率两个方面都有损失，已对社会稳定产生了消极影响”。

　　在近年来发生的农村群体性事件中，第一位的起因多与土地有关。恰是因为没有引入足够的市场因素，在征地定价等问题上，农民意识中有时便会产生不公正“幻觉”。“一些人煽动农民的这种认同感，拿土地说事儿，其作用超过了宗教、宗族的意义。”党国英说。

　　要改变当前土地制度在效率、公正和稳定三方面的缺失，最对症的药方，即十七届三中全会所提出农村土地制度改革“十六字原则”。尤其是清晰界定关于土地的一系列权利在国家、社区共同体和个人之间权利归属的边界，并以法制化手段配置各项权利。

　　在党国英看来，“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的十六字原则中，至少包含两条改革“背书”：一方面，应该把农民的土地承包权看作产权。明晰产权，就是要把农民的土地承包权做“实”，使农民拥有相对完整的土地财产权。

　　另一方面，政府规划是界定土地产权的重要因素。离开了用途管制，产权明晰就说不清楚。

　　随着农村土地改革思路的深化，一种叫做土地“物权化”的理论逐渐化解了各方分歧。该思路强调赋予农民长期、稳定的土地使用权、经营权，从而使农民拥有相对完整的土地财产权。显然，十七届三中全会确立的新时期土地改革思路，充分吸收了这一理论精髓。

　　温铁军表示，《土地管理法》的进一步修改，构建以土地法母法为核心的完整土地法律框架，都必须将“同权同利”的原则贯彻始终。所谓同权同利，即政府的所有权与村社集体所有权同权；开发商的使用权与农户的使用权同利。

　　“中国农村土地资源资本化的合理方式，应该是在保持现行农村基本制度不变的条件下，实行工商业用地租赁，基本建设用地作股。”温铁军说。

　　历史学家曾经指出，中国革命取得胜利的原因之一，归功于土地制度改革的成功；在和平建设年代，充分尊重农民的土地财产权、维护农民利益的相对稳定，更应被视作土地改革必须恪守的信条。

　　“过去的土改经验说明，我们的事业顺利成功之时，往往就是这个事情做得好的时候；出了麻烦，往往是由于土改这件事没做好。”

　　党国英建议，应尽快统一认识，将十七届三中全会确立的农村土地改革思路落到实处，加快《土地管理法》修改进程，确立城乡居民土地财产权，把“土地换稳定”的新土改行动上升为“国家安全战略”。

　　“任何一个人，任何一个利益集团，任何一种意识形态的持有者，如果真正想使中国繁荣富强，就应该懂得‘土地换稳定’这个交易的积极意义。这是多赢的交易，将给中国带来光明前景。”党国英说。