当在网上浏览某个领域的信息，不久便会发现，只要一打开网页，就会出现相关内容的推送。我们的个人信息、阅读习惯，在浏览网页的过程中，都会作为一种痕迹留下来，变成某种数据，而对这些数据进行分析和加工，可以制定更有针对性和个性化的广告和信息产品。

    但是，这些来源于个人的数据信息究竟归属于谁？如何保护我们的数据隐私和安全？

    4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（简称《意见》），数据作为一种新型生产要素被纳入其中，与土地、劳动力、资本、技术等一道，共同构成此次要素市场化改革的重要组成部分。

    以往讲信息资源是重要的生产要素，如今具体到数据要素，这一细微变化值得关注。数据作为一种新型生产要素写入中央文件，不仅体现互联网大数据时代的新特征，亦是《意见》出台的亮点之一。

    实际上，这并非数据第一次作为要素出现在中央文件中。中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，提出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。

    “此次《意见》是进一步落实十九届四中全会决定，加快培育数据要素市场的全局性重大部署。”中国法学会法治研究所副研究员刘金瑞表示，《意见》的出台，意味着国家进一步承认数字经济是国家经济发展的重要组成部分，认可和支持数据作为生产要素参与分配，这对于充分释放数据红利推动数字经济持续健康发展具有十分重要的战略意义，数字经济将成为中国经济新的增长点。

    “进入数字时代和数字化模式以后，很多传统的管理方式和概念也发生了变化。”深圳智慧城市大数据研究院院长陈东平向《中国新闻周刊》进一步解释，在工业化时代，核心的市场要素是土地、劳动力、资本、技术等，而在数字时代，数据就成为新的生产要素。

    与传统的生产方式相比，数字化的生产方式已经发生很大的变化，即生产力发生很大的变化，但生产关系仍停留在传统的工业化时代，生产力和生产关系之间并不吻合，在新的生产力和新的生产关系中，必然会出现新的生产要素。

    但在陈东平看来，除了数据之外，新的生产要素还应包括网络带宽、计算力和存储力，在这三个问题解决的前提下，数据才可能成为一个重要的生产要素。

    确权是数据要素市场化的难点

    北京大学光华管理学院副院长、应用经济学系教授周黎安认为，数据是一种在互联网时代涌现的新型生产要素，在产权界定、配置模式、定价方法等方面都存在诸多有待探索的议题。数据要素化和要素市场化的过程双重叠加，使得数据要素市场化配置的进程更为复杂。

    “最大的难点就是数据的确权。”刘金瑞表示，数据并不是一种有形物，也不具备排他性，从经济学属性而言，数据具有复制性和非消耗性，在很多情况下可以被不同主体同时占有，而这种不可被排他占有的特性，导致数据难以被确权。

    刘金瑞以微博为例，微博的用户数据实际上从一开始就是被平台和用户共同享有的，用户将自身数据上传到平台，传到平台上的数据本身虽然是用户所有，但数据存在于平台上，平台对这个数据也具有法律上的权益，因此，在数据场景下，双方都拥有数据权益。

    “实际上，不同的数据、不同类型的数据、不同层次和不同场景下的数据，代表着不同的利益和法律关系，所以笼统地讲数据产权或数据财产利益，我个人觉得可能不太成立。”刘金瑞说。

    “如果不能对数据进行一种分类或分层的讨论，可能很难厘清数据的产权制度。”陈东平认为，现在说要建立一个数据产权交易制度，可能过于理想，从数据的特性来看，它可以代表不同的信息，可以运用于不同的场景，所以还需要具体分析，这种信息的多样性和多元化，很难在数据这个层面上构建出一个所谓的数据产权制度。“这是数据确权最大的难点。”

    尽管难度很大，但在陈东平看来，成为生产要素的一个前提是可以在市场上被自由交易。数据只有确权了，才能进入市场化交易。他以监控数据为例，一个人走在路上被视频拍到，这是一种公共无意识的获取。但如果根据每天的视频数据，整理出这个人的行为、轨迹、习惯，这种挖掘出来的数据就应该属于挖掘者，但是，如果将这个挖掘出来的数据卖给第三方，可能就侵犯了个人的权利。

    在《意见》中，提出要对数据进行分类分级安全保护，实际上就是要对数据进行一个区分。

    数据交易还要遵守数据伦理

    个人数据的隐私权的保护问题不仅是资产权益的界定问题，也是个人权利不可侵犯的体现。而数据的开放共享又是人工智能和数字经济发展的命脉之所在，也是中国在下一轮国家间新技术竞争取胜的关键之所在。

    “如何在数据隐私的必要保护与开放共享之间保持平衡，最大限度发挥数据要素的潜在价值，就是推动数据要素市场化配置的重大挑战。”周黎安分析说。

    对此，《意见》一方面强调要制定数据隐私保护制度和安全审查制度；另一方面要推动适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度，以便在数据隐私保护与数据开放共享之间保持必要的平衡。

    实际上，数据的隐私保护牵扯到一个更大的概念，即数据伦理，在陈东平看来，如果数据伦理没有建立，那么企业对数据的使用就没有限制，就可以为所欲为，这将会十分危险。

    为了保护数据伦理，2018年5月，欧盟建立了《一般数据保护条例》（GDPR），企业一旦侵犯他人的数据权利，就会被告得倾家荡产。2019年7月，英国航空公司因为违反《一般数据保护条例》，被罚1.8339亿英镑（约合人民币15.8亿元）。

    中国目前还没有一部数据方面的综合性法律，这就意味着在无法可依的环境下，企业在索取数据时就可以为所欲为。但也正是在这样一种宽松的氛围中，诸如人工智能、大数据等新技术、新模式在中国才能得到蓬勃发展。

    如何实现开放共享与隐私保护的平衡？在这次《意见》中，对政府部门开放共享数据及其制度建设提出了相应的要求。刘金瑞认为这是《意见》的一大亮点，作为数据领域中最没有异议的部分，公共数据和政府数据本身就是公共产品、公共服务的一部分，开放出来理所应当。只有当政府数据和公共数据开放后，为数据市场提供充分的供给，才能调动社会主体积极性，通过开发数据要素产生更大的价值。

    然而，从全国来看，至今没有一个能够统领政府所有部门的业务数据规则、数据标准和数据规范，而各家公司用不同的语言，不同的方式对这些数据自由编写，产生出来的数据参差不齐，五花八门，“这不是百花齐发，而是杂乱无章。要整顿到能够有质量、能共享，而且能够很好的利用，还需要漫长的时间。”陈东平说。

    要做到这一点，必须要有自上而下的立法和顶层设计，同时，还要梳理从中央到地方每一个层级之间的数据规则和标准，这是一个巨大的投入，耗时耗力且不产生经济效益，但是会带来巨大的社会效益。这样的投资，让企业自己去做不太现实，让政府做又没有精力，学界更是缺乏动力。因此，如果要治理数据的杂乱局面，制定统一的标准和规范，必须由政府投资，招募专业人士，在不同层级去做。

    陈东平强调，数据规则治理要最大限度地调动社会力量参与，既要代表政府的利益，也要代表行业协会的利益、企业的利益和个人的利益。这种规则治理是整个数字经济的核心基础。否则，在没有规则的情况下，各自野蛮生长，未来要重新融合将花费更多的成本和代价。