10万亿：地方政府债务首次摸清

   审计报告披露截至去年省、市、县三级政府性债务余额，审计署表示尚未超偿债能力

    本报讯  截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元，审计署审计长刘家义昨日向全国人大常委会所作审计工作报告首次披露我国地方政府债务情况，这一债务总额占2010年GDP的1/4，超过当年全国财政收入。审计署相关负责人表示，地方政府债务负担尚未超过其偿债能力。

    中国地方政府债务规模到底有多大?这是关系国家经济安全的一个重大问题，也一直备受关注。此前，根据央行和银监会的相关数据，有媒体推测出中国的地方债规模分别为14.4万亿和9.1万亿。此前，审计部门曾对此进行过一次局部摸底，调查了18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底，上述地方政府性债务余额为2.79万亿元。

    为了得到准确的数据，审计署投入4万多人，花了3个多月时间进行摸底调查。

    报告显示，到2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省市县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。数据显示，2010年，全国GDP总量39.8万亿元，全国财政收入8.3万亿元。

    其中，政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52．25％；如果加上政府负有担保责任的债务则为70．45％。从偿债年度看，这两年将迎来还债的高峰，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占 11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。

    “总体看，我国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力。”审计署全国地方政府性债务审计工作领导小组办公室副主任陈尘肇说。

   ■ 问题

   地方违规担保464亿元债务

    审计发现，7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，2010年在国务院明令禁止政府担保的情况下，违规为464.75亿元债务提供了担保；由于个别地方举债存在一定的盲目性、项目准备不充分等，2008年及以前年度举借的债务中，有1319.80亿元至2010年底尚未支出，当年财政资金为此支付利息67.74亿元；还有351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）项目。

    两成政府负债超安全警戒

    刘家义表示，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%。这已经超过国际公认安全标准。分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和 20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。

    2.5万亿债务打算卖地还

    同时，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

    从行业看，高速公路、地方所属普通高校和医院90%以上的债务余额为担保债务或救助债务，借新还旧率较高。2010年，全国高速公路债务的借新还旧率为54.64%。

    融资公司违规金额两千亿

    三级政府设立的融资平台公司6576家。融资平台公司2010年底的政府性债务余额为49710.68亿元，占全国地方政府性债务余额的46.38%。部分融资平台公司管理不规范，盈利能力和偿债能力较弱，审计的6576家融资平台公司中，有358家存在借新还旧问题，借新还旧率平均为55.20%；有 148家存在逾期债务80.04亿元，债务逾期率平均为16.26%；有1033家存在虚假出资、注册资本未到位等问题，涉及金额2441.5亿元。

    ■ 建议

    赋予省级政府适度举债权

    审计署建议，按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务。

    继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为。

    建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。可研究赋予省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。

    ■ 释疑

    10万亿债务规模大不大？

    【报告摘要】 在10.7万亿地方债中，政府负有偿还责任的67109.51亿元，占62.62%；担保责任的23369.74亿元，占21.80%；可能承担一定救助责任的16695.66亿元，占15.58%。

    【解读】中国社科院财贸所税收研究室主任张斌：以现有的财力而言，这个数字并不很大。首先，这些地方债的主体分散在三级政府，主体很多；每个政府的地方债又分散在很多项目，而一些项目自身有很强的还债能力，不需要财政资金来偿还。同时，从还款周期看，分散在比较长的一个年限里，不是短期集中进行还款，因此对地方政府的还贷能力不会造成很大压力。

    张斌表示，地方建设需要大量的资金,但在目前的财政体制下,尽管有转移支付作为调节手段，但中央和地方财权事权不匹配，地方政府只能通过地方融资平台筹资。

    地方政府会不会无力偿债？

    【报告摘要】 至2010年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。

    【解读】审计署相关负责人：不能把政府负有担保或救助责任的债务简单地都视为政府直接债务，否则可能会人为扩大政府债务的风险。

    如果仅简单地依据债务规模、增长速度等指标，无法全面准确地判断债务风险程度。

    只有将债务余额与政府可支配的公共资源进行对比，当这些资源不足以偿还现有债务，才意味着产生了债务危机。

    此外，还要从债务资金投入产生的经济效应、社会效应和生态效应看，分析债务举借与经济社会发展是否相适应，是否形成了一种良性循环。

    “总体看，我国地方政府性债务负担尚未超出其偿债能力。”

    债务增大是否因金融危机？

    【报告摘要】 在2010年底的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的，其中：2008年及以前年度举借31989.04亿元，占29.85%。

    【解读】审计署相关负责人：我国地方政府性债务并不是最近几年才有的，最早可追溯到1979年。此后，各地开始陆续举债。至1996年底，全国所有省级政府、90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都举借了债务。至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国其他地方政府均有政府性债务。地方政府性债务是多年累积形成的，不能将其片面理解为主要因应对国际金融危机而产生的。

    中国社科院财贸所税收研究室主任张斌则表示，近两年地方债发行量大，主要是在2008年经济危机发生后，中央出台了4万亿刺激经济计划。在这种背景下，对于项目落地，地方政府需要有一些配套资金，而在本身财力有限的情况下，必然会采取多种渠道进行融资。