改革开放以来的高速城镇化进程，拉动我国农村人口流入城市，城乡人口流动带动基层社会重组。当前“农民”已经不具备统一的身份特征，“乡土”社会远去，站在与村庄的关系上看，农民已大体分为三类。第一类是“利益在村”，包括继续从事农业生产活动和其他乡村经营活动的农民，他们收入与农业农村高度相关。第二类是“价值在村”，即经济收入不在乡村，却依然关心村庄发展，保持与村庄社会性联系的一类人。第三类是“权利在村”，主要是指脱离农业生产和村庄生活，但在农村拥有房屋、土地和股权的一类人。

　　三类人对基层治理的影响不同。第一类人的经济利益在乡村，他们从事农业生产活动，十分关心农村基层设施改善和乡村发展。第二类人经济上脱离农村，已经融入城市或正在奋斗进城，乡村属于寄托“乡愁”而非生活归属的地方，他们是站在城市看乡村。第三类人与村庄没有密切联系，不太关心村庄发展，却在村庄保留权利，成为“不在村地主”。

　　由于城镇化是不可逆趋势，未来乡村的总体有可能走向“利益在村”和“价值在村”群体缩小，“权利在村”的人将越来越多的方向。

　　就农业生产来说，“不在村地主”十分重视对土地的“占有”权利，而非“耕种”权利，土地成为他们的“财产物”，这种情况下，土地的生产功能得不到释放。我国现有土地承包格局形成于第二轮土地承包，土地分散在2亿个承包户手中，土地被锁定为细小琐碎局面。再者，任何农村基础设施建设活动都在土地上开展，分散的土地权利降低国家财政资金投入效率。“不在村地主”在农村基层治理中的负面效应将越来越严重。

　　全世界通行的规律是，农业人口随着现代化推进而自然减少。人口变动重组基层社会，同时带来乡村利益重组。日本和我国台湾地区，自上世纪六七十年代开始出现小规模土地占有与城市化现代化发展的矛盾。政府花费巨大物力消化人地分离问题，受土地私有制限制，“不在村地主”问题至今尚未完全解决。先发地区的历史教训提醒我们，农村改革需发挥土地公有制优势，在农村人口快速流出背景下，避免出现人地关系锁定。

　　做好这一点，需把握两个方面。一是继续推进工业化，扩大城镇就业吸纳能力，减少农民总量，实现农业人口占比与农业产值占比的相对平衡。其次，做好城乡社会政策衔接，农村土地除发挥生产功能外，还具备社会保障功能，引导进城享受城市社会保障政策的农民，逐步退出农村权利，减少“不在村地主”，由“利益在村”农民享受农村权利和农业剩余，促进城乡均衡发展。

       (作者是武汉大学中国乡村治理研究中心教授)