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2024年11月23日
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深圳市人民政府门口。记者 欧钦平摄 上月底，《深圳市综合配套改革总体方案》对外发布。继上海浦东新区、天津滨海新区等地之后，深圳这个中国最早的经济特区，如愿加冕“新特区”。 与浦东和滨海有所区别的是，深圳的综合配套改革突破口，侧重行政管理体制改革。联系6年前中编办在此搞的“行政三分制”试点，中央对于这个屡创神奇的年轻城市，显然有着更多期待。 -寻源 从9年前开始 曾经的三分制 “深圳新的开始！” 《深圳市综合配套改革总体方案》对外发布次日，《南方都市报》做了这样一个头版头条。简洁的表述，套红的大字，特别的处理方式昭示着新闻本身的特别和重大。 谈及这份经国务院批准实施的改革方案，深圳市委副秘书长兼政策研究室主任、该方案主笔蒙敬杭和多名观察人士不约而同用到一个比喻：这是一把尚方宝剑，拿着它，有太多创新工作可以做。 有了这把尚方宝剑，改革路上的障碍，也许能够更容易化解；以前做不了的一些事，现在也许有条件做了。 比如首当其冲的行政管理体制改革，方案要求“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，这一表述被普遍认为与2003年深圳试图推行的“行政三分制”有着一致的精神内核。 入世推动改革 只不过，6年前的改革动议在高调宣布后再无下文，相关改革黯然终场。 而追溯起来，有关“行政三分制”这一政策的实质探讨，可以回到更早的2001年。当年12月，中国经历15年艰苦谈判后加入世贸组织。而政府如何“入世”，成为当年中编办选择深圳进行行政管理体制改革试点的直接动因。 作为彼时改革方案的主要设计、参与者，深圳大学管理学院教授马敬仁首倡“行政三分制”。 “大社会小政府” 马敬仁介绍，在此之前，深圳曾进行过多次政府机构改革，但历次改革没能走出两个怪圈：一是权力一收即死、一放就乱；二是机构改革陷入精简、膨胀，再精简、再膨胀的循环。 在这位学者看来，过去的改革侧重机构和人员调整，没有考虑怎么给政府的事务做减法。新的改革思路就是要把这些事务尽量剥离出去，政府管得少了，机构精简、政府职能转变均可自然实现。 深圳社科院院长乐正亦表示，虽然深圳一直在探讨“大社会小政府”的模式，在建立特区的最初10年里连人大、政协两套班子都没有设置，但相对于一些国家和地区，深圳市政府仍然是一个“大政府”，管的事情太多。 “香港城市规模和深圳差不多，连副特首都没有，管得好好的。深圳九个副市长，整天忙得不亦乐乎。”这样的对比让乐正很是感叹。 -设计 “行政三分制”构架已形成 行政内部制约 转变政府职能之外，如何建立有效的权力制约机制，是摆在中央决策部门面前的另一个重大课题。 “过去我们一直强调一把手的作用，但要建立有效的制约机制，得从制度着手。”马敬仁认为，在没有条件建立外部制约机制的情况下，只能走内部制约之路。现在能做的，就是在政府部门内部把决策权、执行权和监督权分开。 2001年，马敬仁接受深圳市委市政府委托，以他和深圳市委党校教授卞苏薇为首，成立了一个课题小组。 他们首先进行了大量调研分析，看看深圳市政府都有哪些公共事务，然后按照大行业、大系统的原则，将这些公共事务划分为若干“职能块”，在此基础上对政府部门进行重新定位和排列组合。 按照马敬仁的设想，政府的决策部门和执行部门不仅分工不同，同时也是有大小之分的。决策部门按大行业、大系统进行设置，数量较少但管的面较宽。每个决策部门对应若干个执行部门，执行部门规模较小，职责则相对专业和独立。 决策部门和执行部门之间，以“行政合同”或“绩效合同”确定双方的权、责关系，监督部门则依此合同文本行使督察之职。 2003年1月，广东省十届人大一次会议召开，时任深圳市长的于幼军在会上宣布，深圳即将成为中国惟一进行“行政三分制”试点的城市。 于幼军这样解释这一全新的政府架构：决策局只有决策权而没有执行权；执行局只有执行权而没有决策权；监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。 -困局 理想方案遇到现实问题 机构难以撤并 在马敬仁和卞苏薇牵头的专家小组之外，深圳市政府当年还从政策研究室、发改局等单位抽调人手，成立了一个课题小组。作为学者，他们提供的是一个比较理想的方案。但当这个方案交到政府部门的课题小组进行讨论时，开始遇到种种困难。 首先是国家体制环境存在诸多掣肘，政府机构改革需要上级授权，地方政府作为空间不大，大部门大到什么程度？机构如何撤并？都不是深圳自己说了算的。 乐正同样深知政府机构改革之敏感艰难，他举例说，早在1994年，深圳就曾试图将市委组织部和市政府的人事局、劳动局合并，成立人力资源局，方案都做出来了，但未获上级批准。 人事安排困难 此外，按照马敬仁的设计，很多政府执行部门的职能应该剥离出去，交给企业、社会组织和社区去做。但是社会组织发展滞后，社区自治能力不强，很多公共事务无法剥离。 而在主观方面，因为改革势必导致众多政府机构调整、撤并，人事安排方面需要面对巨大阻力。 马敬仁说，按照理想的设计方案，决策部门数量不宜太多，可是很多部门并不到一起来，“有的主管领导直接就说，我这三个部门不能动，你能怎么办？” 由于设计方案中决策部门级别较高，讨论过程中，决策部门的数量越协商越多，“最开始我们的规划是3个，后来增加到12个，最后变成21个”。这样的结果让马敬仁颇感无奈。 与决策部门想大大不起来相对照，一些执行部门该小却小不下去，马敬仁举例说，国土和建设部门都是纯粹的执行部门，因为存在较大部门利益，人家不愿分出来，最后也没办法动。 -曙光 来自中央的支持 沉寂中的摸索 讨论的结果与最初的设计方案渐行渐远，改革动议就此陷入6年沉寂。 不过马敬仁称改革从未“流产”，有关“行政三分制”的探索，一直未曾停止，“只是不让报了而已”。 马敬仁透露，中央的调查组从2003年到2006年一直都在深圳开展工作，时任国务委员兼国务院秘书长的华建敏也曾多次前往深圳调研。 另一方面，深圳也一直在为改革做着准备工作，探索基层民主自治、培育非政府组织、搞综合执法等等，“做的最大的一件事就是2005年的事权改革，把市政府有关公共服务方面的事权都交给区政府，区政府能交的，都交给街道和社区。” 中央指明方向 更令马敬仁欣慰的是，这几年来，从中央到广东，有关行政管理体制改革的思路日渐明朗，决心越发显现。 2002年11月，党的十六大报告提及，要“按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。 2007年10月，党的十七大报告指出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。” 对比两个报告，在论述决策权、执行权、监督权三者关系时，党的十七大报告增加并强化了“相互制约”的内容。 2008年2月，党的十七届二中全会在京召开，审议通过《关于深化行政管理体制改革的意见》。在这份纲领性文件中，除对党的十七大报告有关精神做进一步阐释外，还提出“探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。 虽然这几个文件均未使用“行政三分制”这一概念，但马敬仁认为，自己当年的改革思路，与文件精神是一致的。 -获批 再改革阻力已减小 方案水到渠成 一个月成稿，上报国务院两个多月即获批复，《深圳市综合配套改革总体方案》创造的“深圳速度”再次令人称奇，这似乎也从一个侧面证明，该方案涉及的种种改革举措，已经到了水到渠成的地步。 作为上次改革方案设计者的马敬仁和深圳市委重要智囊的乐正都表示，此次改革方案起草过程中，有关方面并未征询他们意见。在他们看来，有关行政管理体制改革的思路，自上到下已经相当清晰，方案的形成、通过自然比较顺，无须太多讨论。 这也正好印证了深圳大学中国经济特区研究中心主任钟坚的观点：我国政治体制改革是自上而下的，地方政府很难有所作为。 不过马敬仁和乐正都相信，有来自高层的强力支持，深圳今天的行政管理体制改革，会比6年前试水“行政三分制”时阻力小很多。 实施方式保密 但改革的敏感和复杂仍然不言而喻，总体方案发布后，众多媒体记者前往深圳，试图就这一“深水区”的改革做点文章，除几名专家乐于配合，政府部门鲜有官员接受采访。 “你现在找谁都不会跟你说，大家都在想会不会改到自己头上来。”一名内部人士告诉《中国青年报》记者。 行政管理体制改革将如何实施？对于这一外界关注度最高的话题，蒙敬杭给了《中国青年报》记者这样一个答复：“这是高度机密，连有的市委常委都不知道。”他说具体方案一旦公布，“就会在两个月内迅速完成”，言辞间似乎暗含快刀斩乱麻之意。 改革需要耐心 “总体方案公布后，深圳可能于近期出台一个3年实施方案。”乐正表示，在构筑新的政府架构时，决策部门、执行部门、监督部门在级别上宜平行设置。同时，机构的调整可能会以转变职能为宗旨有增有减，而不是一味做减法，比如，政府的经济职能会继续弱化，社会职能则会加强；审批会减少，执法要加强。 马敬仁同样期待实施方案尽早出台，他期待政府在做这个方案时能一步到位，不要一遇阻力就打折扣，他希望决策部门能并到一个较小的数目，“决策部门如果太多，执行部门就分离不出来。” “对政府的改革，要有耐心。”马敬仁强调。
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