评价城市化的标准是多重的。从纯粹建筑的角度看或从“建筑的城市化”来看，中国似有过度和超前之嫌，但如果从人口的城市化来看，则恰恰不是“过度城市化”，而是“浅度城市化”，就是说，人的城市化才是城市化的本来含义。从这个角度出发，中国的城市化恰恰与拉美的情况相反。

　　拉美国家在城市化过程中呈现出哪些特点？中国城市化发展目前处在一个什么阶段？两者之间有哪些相似之处，又存在哪些差异？

　　过度城市化导致拉美国家诸多社会问题

　　城市人口爆炸，城市建设的步伐赶不上人口城市化速度，公共服务从硬件基础设施到软件公共服务都不能满足日益庞大的城市人口增长的需求，由此带来的社会问题是多方面的。

　　一是住房问题。在拉美，住房建设“非正规化”趋势比较明显。由于拉美国家过分强调住宅自有率，而忽视政府提供的公共住宅，所以，相当一部分转移出来的农村人口迁移到城市之后只能通过非正规渠道自己来解决住房问题，最终导致“非正规住宅”大量存在。一般来说，“非正规住宅”是指没有上水和下水，缺乏基本生活设备等设施的住宅，在一些国家就直接表现为“贫民窟”。

　　二是就业问题。灵活就业人员数量十分庞大，且就业的多样性和多元性日趋明显。和正规就业部门不同，非正规就业部门的就业需求、工作岗位、收入水平都不明晰，没有良好预期，甚至在80—90年代非农化进程中，相当一部分农民处于亦工亦农的边缘地带，很像目前中国的农民工。

　　三是社会保障制度的覆盖面比较低，制度供给跟不上城市化进程。城镇就业的非正规性又为扩大社保制度覆盖面带来了困难，相当一部分应保尽保的灵活就业群体由于种种原因难以参加进来，尤其在私有化改革之后，由于消费文化、传统观念、生活习惯和其他诸多原因，社保覆盖面比私有化改革以前还要低，平均在40%左右。这说明，社保制度供给与过度城市化之间出现巨大鸿沟，社保制度难以赶上或满足过度城市化的发展要求，绝大部分劳动年龄人口不得不裸露在社保制度之外。

　　四是贫困化现象十分严重，贫困率居高不下。在上世纪八九十年代，拉美贫困发生率一直在40%以上，最高时竟达48.3%，就是说，拉美地区大约有一半人口生活在贫困线以下。只是在进入本世纪以来，尤其是2003年和2004年以来，拉美地区经济增长强劲，贫困发生率开始明显和持续下降，2010年下降到32%，成为几乎是30年来贫困率最低的年份。

　　五是两极分化十分明显，分配不公非常严重，是世界上基尼系数最高的地区之一。基尼系数超过50%的有十几个国家，例如，2008年巴西的基尼系数高达59.4%，玻利维亚57.2%，洪都拉斯55.3%，多米尼加55.0%，厄瓜多尔54.4%，危地马拉53.7%，巴拉圭52.7%，巴拿马52.4%，尼加拉瓜52.3%，智利52.0%，墨西哥51.5%，秘鲁50.5%，等等。

　　六是社会治安不好，成为一个社会顽疾。由于一些拉美国家“非正规住宅”的比率超过了40%，贫民窟内人口密度大，环境肮脏，卫生条件恶劣，暴力事件时有发生，有些城市的贫民窟已经演变为一个广大的、难以根除的、连成片的“社区”。例如，墨西哥一个地区的贫民窟连成片，居住人数多达200万人，成为暴力斗殴、吸毒贩毒等藏污纳垢的发源地，社会治安很差，暴力事件层出不穷。

　　这六个方面是拉美特有的“过度城市化”导致的主要社会问题。

　　外来务工群体“被城市化”致使城市化率虚高

　　在学术界，拉美的城市化被认为是“过度城市化”，这是公认的。那么，如何评价中国的城市化进程？

　　应当说，评价城市化的标准是多重的。从纯粹建筑的角度看或从“建筑的城市化”来看，中国似有过度和超前之嫌，但如果从人口的城市化来看，则恰恰不是“过度城市化”，而是“浅度城市化”，就是说，人的城市化才是城市化的本来含义。从这个角度出发，中国的城市化恰恰与拉美的情况相反。

　　相比拉美国家，中国有一个特殊国情，就是独特的户籍制度带来的独特问题。在对外交流时对这个独特的制度的解释是很麻烦的，到最后，就只能直接使用“hukou”这个概念。现在，国外学者已基本习惯了。我们在计算城市化率的时候，是用城市暂住人口加上户籍人口作为分子，除以总人口，其中暂住人口是指户口不在本地、在城市居住时间一般超过半年的外来流动人口，很大一部分为来自农村的打工者。这样就出现了一个问题，由于没有城市户口，很多外来务工者并没有享受到与户籍人口等值的社会保障及其他公共服务。但在计算城镇化率的时候，他们却“被城市化”了，被列入了分子。于是，在日前刚刚公布的第六次人口普查公告中，我国城市化率高达49.6%。但是，这个城市化率显然是虚高的结果，不是中国真正的城市化率。

　　我们之所以说这是一个虚高和表面的城市化率，是因为“被城市化”的农民工由于户籍等原因的限制，没有享受到与城镇户籍人口相同的“市民待遇”，例如子女教育、社会保障、医疗待遇，甚至老年人公共交通等城市设施服务等很多公共服务他们是没有份的，于是，他们在城市就不可能扎下根，他们不是主人，只是客人，他们不是城市的市民，只是城市的“清道夫”。他们与70—80年代一些拉美国家（如厄瓜多尔）非农化初期的亦工亦农进城者一样，他们是亦城亦乡，是候鸟和“两栖人”，于是就导致出现了每年春节后持续一个多月的“用工荒”。

　　其实，就算是把这2.33亿人也算进去，我们的城市化水平也落后于现实的经济发展水平，比如，2009年我国城市化率与工业化率的比值仅为1.01，远远低于1.48的世界平均数，更低于“过度城市化”的拉美的2.60。1.01这个比值大约仅相当于上世纪30—40年代的英国和法国的比值。如果把这2.33亿人剔除，仅以能够享受城镇公共服务和社会保障等公共产品的城镇户籍人口来作为分子的话，这个比值就更低了，大约仅为0.72，这就与我们现在的经济发展水平更不匹配了。

　　既然我国的城市化水平落后于经济发展水平，那么如何提高我们的城市化水平？

　　第一步，应把这2.33亿人的城市化“做实”，真正让他们变成市民，其具体做法就是给农民工以市民待遇，能够向他们开放的所有公共服务，都尽量向他们开放。例如，制定一个时间表，根据居住城市时间的长短，对这2.33亿人排个队，给一个预期，循环渐进。可与户籍制度脱钩，先不要考虑户籍制度的制约因素，这样，既立刻解决了他们的市民待遇问题，把虚高的城市化做实了，还可以逐步解决每年春节后出现的用工荒问题，同时，也可逐渐缩小由户籍割裂的这两个群体之间的差别和界限，为今后条件成熟时取消户籍制度做些准备，积累一些经验。第二步，是对每年从农村转移出来的占总人口大约一个百分点的农村劳动力一次性解决其城镇户籍和城镇公共服务这个双重问题，这部分人每年大约有1000多万。

　　可以肯定地说，“过度城市化”有可能步拉美一些国家的后尘，出现类似拉美国家的一些社会问题，但是，“浅度城市化”也会导致出现社会问题，类似用工荒这样的社会问题所产生的影响是十分巨大的，比如对劳动力市场价格的影响、对企业成本的影响、对企业竞争力的影响，甚至对就业率的影响等等。另外，“浅度城市化”实际就是“半城市化”或“浅城市化”，如果再加上楼房化和水泥化，那么，问题就更严重了，甚至比拉美更复杂了。总之，中国的城市化进程应该加快，一切问题都应在城市化进程中予以解决，而不是相反，只有在城市化进程中才能逐步解决城市化带来的问题。

　　（作者郑秉文系中国社会科学院拉丁美洲研究所所长）

　　（编辑：林湄）