随着我国城市化进程的加快，社区建设越来越成为城市现代文明建设的一项基础工程，成为加强城市管理的一种必要手段。因而了解、知晓世界上其他国家在社区治理上的一些成功做法，就显得很有必要了。美国的城市化进程远远早于我国，通过不断的探索、实践，其社区理论发展已相对趋于成熟。如今，美国的社区治理被认为是一种公民自治的典型形态。它不依赖政府，而主要通过社区公民、公共服务组织和公共服务企业的参与来进行社区的日常管理与维护。表现出了社区治理民主化，社区权力多元化和社区治理组织化的特征，而这正是建设一个公民社会的基础！

关于社区、治理和社区治理

社区研究始于德国社会学家滕尼斯在1887年发表《社区与社会》（又译《共同体与社会》），“社区”一词就源于此书。滕尼斯认为，社区(community)是指那些由具有共同价值取向的同质人口组成的，关系密切，出入相友，守望相助，疾病相扶的，富有人情味的社会关系和社会团体。与此相应，他将由人们的契约关系和由“理性的”意志所形成的联合称为“社会”。英文community一词含有公社、团体、社会，以及共同体、共同性等多种含义。

英国社会学家麦基文认为社区是广大的区域，任何社区都在风俗、传统、生活方式等方面具有一定程度的区别性的标记和特征。与社区最初定义的情感因素不同，美国著名社会学家帕克在社区概念中引入地域性特征，他认为社区是占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群汇集。

上世纪世纪二三十年代，美国芝加哥学派开拓了现代社区的研究。美国芝加哥大学派克的研究涉及整个芝加哥市市区内不同民族的聚居区、上层阶级的富人区、贫民窟等不同层次上的社区。派克认为社区的本质特征是：有一个以地域组织起来的人口；并扎根于它所占用的土地上；这些人口生活于相互依赖的关系中。

目前，社会科学家们大致认定，作为一个社区它必须具备这样几个要素：有按一定的社会制度和社会关系组织起来共同生活的人口；有一定的地域和环境条件，包括地理位置、资源、经济、交通和公共设施；有自己特有的文化、制度和生活方式；在情感和心理上有共同的地域观念、乡土观念和认同感。由此可以看出，社区首先具有地域性特质，同时还包含着一定的历史文化的含义以及制度设施和物理设施。

治理一词在政治与行政管理范畴由来已久，治理的概念在西方区域（包括城市）公共事务管理中的频繁使用始于20世纪80年代。与统治不同的是，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。总体上来说，治理有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。相

对于社区统治而言，社区治理具有以下几个特征：

非意识形态性。社区统治强调对社区的政治统治，具有很强的意识形态的价值判断。社区治理则关注对社区管理的有效性，强调节约治理的成本，提高治理的效能。

非暴力色彩。社区统治注重通过暴力手段来维持对社区的统治和占有，具有非常强的强制性。社区治理虽然也具有强制性，但是这种强制性是比较微弱的。社区治理是建立在政治和社会认同基础上的，更多的是依靠社区成员自觉的服从和参与。

权力运行的多向性。社区统治的权力运行方向总是自上而下的，“它运用政府的政治权威，通过制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、确立共同目标等方式对公共事务进行管理。治理是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”

多方参与社区治理

在美国，负责社区管理职责的机构主要有政府、社区管理委员会和非政府组织。它们在法律规定的范围内各司其职，各负其责。联邦各州乃至各个市、镇，都有其独特的社区治理方式，但在社区发展和管理上，基本都采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式。他们将具体事务交给社区组织和民间团体，政府只负责宏观调控。在社区的日常运作中，社区委员会、社区主任、专业社区工作者、非营利组织和社区居民、志愿者均是社区治理的主体，对社区建设和社区发展负有职责和义务。 

政府机构制定政策 

在社区治理上，美国政府一般通过制定政策影响社区的发展。例如，联邦、州地方政府一方面负责评估和修改社区的社会和经济政策，另一方面又采取措施消除在就业、信誉和住房等问题上的种族、民族以及其他形式的歧视。

以美国西南部亚利桑那州的首府凤凰城为例。凤凰城是美国的第五大城市，也是美国西南部最大的都市，它与周边十几个卫星城相连，形成有350万城市人口的大都市区。凤凰城市政府专门设有社区服务局，其职责是指导社区的建设与发展，帮助社区建立自治管理委员会，加强政府与社区居民的信息沟通，融洽社区居民与企业主、民选官员以及政府雇员之间的关系，为社区居民提供政府社区服务项目等。

此外，联邦、州地方政府还通过扩展社区组织来执行有关政府社区开发项目，为了推动社区发展，政府还通过各种政策(包括税收优惠)和法规，引导私营企业投入社区建设。 

第三部门全面提供社区服务 

纵观美国各个城市的社区治理可以发现，第三部门（又称NGO）是美国社区治理的支柱力量。据统计，美国目前大约有100多万个非营利性组织。非营利性组织的成立要向政府提交书面申请，写明机构的性质、服务宗旨、运作计划以及项目开发的方式等。政府通过严格的审核认定后，予以批准成立。

上世纪60年代以来，随着美国政府的财政缩减，第三部门在社区服务和社区发展中逐渐发挥着重要作用，特别是90年代以后，为了实现精简政府机构的目的，越来越多的、本应由各级政府机构负责提供的社区公共服务，都较多地由非政府组织（第三部门）来承担。同时第三部门所提供的社区服务内容也随着经济发展、生活方式的变化而丰富多彩，避免了光靠政府管理机构来行使专职社区服务所造成的成本增大、效率不高和服务机构难以适应社区需求等弊端。

美国的第三部门或社区非营利组织主要分为三种类型：一是传统的社区服务机构，较有代表性的是慈善组织；二是在20世纪70年代后成立，能直接得到政府用于职业培训、社区服务和其他服务资金支持的组织；三是为满足邻里和其他社区需要而建立的组织。这些组织一般由志愿者发起，并由志愿者或低薪工作人员来管理。美国的第三部门或非政府组织已形成一个庞大的系统，但各组织之间没有隶属关系，而是按照法律法规，代表不同的利益群体独立开展活动。　　

当然，各个社区的居民也可直接参与社区管理，主要通过参加社区会议、社区听证会和竞选社区专业委员会委员等方式来体现。社区会议一般定期召开。其主要内容是社区管理委员会主席向社区居民汇报前一阶段的工作；向社区居民传达政府的政策动向，尤其是涉及本社区事宜的政策的变化；提出下一阶段的工作计划。

据统计，在美国，50%的成年人一周至少参加一次志愿活动。志愿者中除成年人外，还有利用课余时间参与社区服务的大、中、小学学生。学校将学生社区服务的情况作为考核的重要标准之一，每个学生除了有学习成绩单外，还要有一份社区服务成绩表。美国大学在招收新生时也十分看重学生的社区服务意识，社区服务成绩往往是大学录取的重要考察因素，因此中小学在校学生也往往乐于多参与社区工作。

充分发挥社区企业的帮扶作用

在美国的社区治理中，除了政府机构和第三部门两支力量外，还有另一社区治理主体，即社区企业。主要包括四大部分：其一、社区化的小企业发展中心，它们在社区内为个人创办的小企业提供融资、谘询等方面的服务。其二、社区化的小企业投资公司，它们一般向所在社区的小企业提供创业资本贷款。其三、社区开发公司，这些公司为所在社区成长中的小企业提供诸如土地、厂房等主要固定资产方面的长期债务融资。其四、社区微型贷款中心，主要为所在社区的少数民族、妇女、退伍军人创办和经营小企业提供小额融资服务。 

综上所述，目前美国的城市社区治理体制是一种以社区委员会为核心，议行分离，公民有广泛参与机会的公民自治模式。在这种体制下，强调了社区及社区居民的自我依赖、自我完善、自我管理和自我发展的能力。“社区是民主的聚集地，因为这里可以让每一个人都能参与到公共讨论之中”。

丰富的社区服务内容

为最大程度满足社区居民的生活需要，并为他们营造一个舒适、安全、优美的生活环境，美国各个城市的社区提供了内容丰富、形式多样的社区服务。总体上来说，美国开展社区服务建设的主要内容有：

有针对性的社区服务。服务内容包括对老年人和残疾人提供照顾，对学前儿童提供保育，对在校儿童组织夏令营，为失业者提供职业培训和职业介绍服务，为低收入个人或家庭提供资助等。

如凤凰城的社区发展项目。该项目从1975年开始实施，资金来自于美国联邦政府住房供给与城市发展部，主要用于支持社区的建设与复兴，项目涉及社区公共设施兴建、低收入家庭的住房供给以及社区内小企业的发展等多个方面。

大力推进社区文化建设。由于美国是一个移民国家，有着不同的宗教信仰，因此，社区文化是美国社区建设中普遍开展的内容，社区居民在这方面需求很大，在社区中人们接受文化服务的场所大多是文化公共设施，如公园、图书馆、文化中心、体育场等等，利用社区的文化资源为社区居民服务。尤其是对青少年，引导他们关心社区，并为建设社区服务。

竭力维护社区治安。社区治安是社区居民最为关注的事情，良好的社区治安，不仅有利于改善社区环境，提高居民的生活质量，而且有利于优化投资环境，吸引商业投资。在美国，社区治安是一种新的警务，其功能：一是控制犯罪；二是向处于危难中的人提供快速援助；三是改善警民关系。通过加强社区治安管理，实行群防群治，健全社区治安防范体系，以消除社区内各种不稳定因素。

如在凤凰城，当地政府在社区服务支持项目中专门设置了犯罪防御项目。这是支持某些特定社区预防犯罪、实现复兴和可持续发展的阶段性项目，由城市议会根据全市总体情况确定受支持地区，一般选择低收入阶层聚集地以及治安状况较差的区域。目前在凤凰城共有24个社区得到该项目经费的支持，这些社区也是市社区服务局的重点服务对象，政府职员常常会深入这些区域，指导社区管理委员会合理利用资金，帮助社区居民一道实施犯罪防御，兴建公共设施，促进社区发展。

美国社区治理的基本特征

美国社区治理主要不是依赖于政府行为，而主要依靠社区公民、公共服务企业以及公共服务组织的自由和平等的参与。社区居民的广泛和积极参与为社区治理注入了活力，公共服务企业的运作促进了社区治理的市场化，许多公共服务组织的加入引起了社区治理的组织化。社区治理的民主化、社区治理的组织化引起社区权力的分散，社区权力形成多个中心，从而构成了社区权力的多元化特征。  

社区治理的民主化。美国学者博克斯把美国社区治理模式称之为“以公民为中心的智力结构”，并把社区治理与公民治理等同起来,其目的就在于显示美国社区治理强烈的民主化特征。社区参与成为美国民主政治参与的重要方式。在美国现代社区治理中，公民直接参与的意愿越来越清晰地凸现出来，形成了社区代议民主制和社区直接民主制相混合的民主自治模式。社区居民既可以通过社区选举或政党选举来间接地影响社区的公共事务，也可以通过社区全民公决或者社区听证会来直接决定社区的公共政策。但是，无论是社区代议民主制还是社区直接民主制，美国社区治理均表现出了对社区居民参与巨大的容纳能力，其公共决策的民主化特征是显而易见的。

社区治理的组织化。在美国社区治理中非政府组织扮演着重要角色。美国有遍布全美各地的137万个非政府非营利组织，他们实际上是一种民众为实现自己的目标而结成的自我组织。同时由于非政府组织既是居民生活区的代理者又是政府管理社区的合作者。因此它可以起到政府和居民之间的桥梁作用，又因为非政府组织严密、机构健全、动作规范、市场化动作程度高、有强烈的责任感，所以在美国城市社区治理中是不可或缺的一部分，因而美国的社区治理是极具组织化的。

社区权力的多元化。美国社区治理是多个主体自由和平等参与的过程。公民、企业、非政府组织和政府分享着对社区的治理权力和责任。社区治理权力不是被政府或者社区代议机构垄断。美国学者博克斯也指出，公民、选任官员和公共服务职业者都参与了社区治理。它们分别扮演着不同的角色：公民成为社区的治理者而不是消费者；选任官员的作用在于协调公民参与治理的种种努力，而不是替他们做出决策；实践者关注的焦点是帮助公民实现其社区治理目标，而不是着力控制公共权威机构。

总之，美国社区治理是通过政府与社区组织、社区居民、非营利组织的共同努力改善社区环境，促进社区经济发展，提高社区居民生活质量，最终走向“善治”的过程。