作者简介：

李兵弟，毕业于清华大学建筑学及城市规划专业，中央党校政治学研究生学历。

现任住房和城乡建设部村镇建设司司长。教授级高级城市规划师。曾担任过中国城市规划设计研究院副院长，建设部城乡规划司副司长、巡视员，建设部村镇建设办公室主任，是部级有突出贡献的中青年科技管理专家，国务院特殊津贴专家，2004年4月被授予中央国家机关五一劳动奖章。

近几年主要负责村镇建设领域的行政管理工作，从事城镇化与“三农”问题、城乡统筹与区域协调、乡村发展建设、农村人居环境治理、农村危房改造、中国农村住宅制度等方面的行政管理与研究。参加了2006年—2009年中央有关文件的起草研究工作。

城乡关系的根本性变化进入到城乡统筹推进城镇化和新农村建设的发展新阶段 

建国初期，我国综合国力还不强，农业必须为工业发展、城市建设提供积累。因此，新中国成立后的前30年，除农房建设外，农村人居环境的改善相对缓慢。随着城市建设的飞速发展，城乡人居环境产生了差距。新世纪以来，以5个中央一号文件为标志，城乡关系发生了根本性变化，城乡关系更加协调更加紧密。 

第一，城镇化健康发展，新农村建设不断深入。新中国成立后，随着生产的恢复和经济的繁荣，村镇规划和建设等也得到了发展。改革开放后，我国城镇化进入健康快速发展的新阶段，大中小城市和小城镇协调发展、城镇化与新农村建设相互促进，城镇化在引领国家发展，在繁荣农村经济、促进农民转移和加强农村基础设施建设中的作用进一步全面增强。城镇化率从1978年的17.92%上升至1999年的30.79%，2008年城镇化水平达到了45.68%，60年年均增长0.95%，居住在城镇的人口有6亿多人。 

第二，城市支持农村、工业反哺农业的机制正在形成。党的十六大以来，党中央、国务院明确要求把“三农”工作作为全党全国工作的“重中之重”。十六届四中全会提出我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段，十六届五中全会作出了建设社会主义新农村的重大战略决策，十七大报告提出形成城乡经济社会发展一体化新格局的工作要求，十七届三中全会作出深化农村改革发展的重要决定。通过调整国民收入分配格局和实施一系列“多予、少取、放活”的政策措施，形成了以工促农、以城带乡、城乡统筹发展的新机制、新格局。 

第三，农村人口向城镇持续转移，农村聚落形态不断变化。城市经济的发展和就业岗位的大幅增加，为农村劳动力向城市和非农产业转移提供了条件，形成了农村劳动力转移就业、本地就业和回乡创业相结合的有序转移就业新局面。近些年农村常住户中外出务工的劳动力人数始终保持在1.2亿人以上，跨省流动的在6000万人，工资性收入对农民增收的贡献率已经上升到41.5%%。与此同时，农村的自然村和行政村的数量减少。2007年底，全国自然村、行政村（村委会驻地）从1990年的377.32万个、63.4万个分别调整到264.7万个、56.29万个。 

村镇建设法规体系的形成农村建设纳入依法规划、依法管理的渠道 

60年来，我国农村经历了从自发建设到依法建设的过程。国家高度重视村镇建设的立法工作，先后出台了《村庄和集镇规划建设管理条例》、《建制镇规划建设管理办法》、《村镇规划编制办法(试行)》和《村镇规划标准》等法规。住房和城乡建设部先后下发《关于村庄整治工作的指导意见》、《关于村庄整治中规范农宅拆迁保护农民权益的意见》、《关于推进县域村庄整治联系点工作的意见》等文件，颁布《村庄整治技术规范》，指导各地初步建立了农村人居环境治理的有序推进、防偏纠偏和持续改善3方面机制。 

2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》增加了城乡协调和镇乡村庄规划的相关内容，为农村地区的规划建设依法管理提供了法律保障。依据《城乡规划法》，村镇建设司正在加紧修订《村庄和集镇规划建设管理条例》，制定《镇乡村庄规划编制办法》，研究《乡村规划建设许可实施细则》，调研农房建设引导标准和质量安全控制体系，完善村镇规划建设管理的法规体系。各地也制定了一批地方性法规。截至2008年底，累计有83.5%的建制镇、54.4%的乡编制了总体规划，38.6%的行政村编制了建设规划；全国所有的省(区、市)、地（市、县）和75%的乡镇都建立了不同形式的村镇建设管理机构，村镇建设的企事业机构近万个，县、乡两级村镇规划设计室近500个，各类基层工作人员10万多人，有专业技术人员7000多人。 

依据国务院批准的住房和城乡建设部的“三定”方案，2008年7月设立村镇建设司，专门负责统筹推进村镇规划建设管理工作，具体包括拟定村庄和小城镇建设政策并指导实施，指导镇、乡、村庄规划的编制和实施，指导农村住房建设、农村住房安全和危房改造，提出进城定居农民的住房政策建议，指导小城镇和村庄人居生态环境的改善工作，组织村镇建设试点工作，指导全国重点镇的建设。农村建设的规划管理工作逐步走上法制化轨道。 

农民住房质量的明显改变农民主要依靠自己力量解决居住问题 

我国数亿农民在国家政策的支持下，通过自筹资金、自主修建、自我管理、自家使用，主要依靠自己的力量实现了“住有所居”的基本目标。1957年和1980年，全国农房年末实有建筑面积分别为61.3亿平方米和98.3亿平方米，农民人均住房使用面积分别为11平方米和11.6平方米，砖木结构所占比例不足20%。2008年，全国农房建筑面积235.9亿平方米，农民人均住房建筑面积29.3平方米，比1980年增加了2.1倍；现有住房建筑中90%以上是永久性、半永久性住房建筑结构，砖混及以上结构的农房占到60%以上，农房安全居住水平有了根本性转变。农村地区住房存量资产大幅度增加，仅1984年-2007年的24年间，农民群众共投入3.5万亿元建设各类农村住房，新增建筑面积132亿平方米，建筑面积存量约比城市多出近90亿平方米，取得了令世人瞩目的建设成就。 

国家、地方政府和农村集体经济通过灾后重建、大型水利工程生态移民定居点建设、农村五保户集中供养和农村残疾人住房改造等，加大对农村困难住户住房建设的帮扶力度。尤其是党中央、国务院决定实施2009年扩大农村危房改造试点工程，中央财政拿出40亿元资金，帮助农村试点地区改造近80万户农村危房，大力维护国家形象，增进民族团结，促进农村社会和谐。 

农村人居环境的改善村镇基础设施建设不断加强，农民生活品质逐步提高 

新中国成立后，农村建设逐步开展，如结合爱国卫生运动加强农村的道路、厕所、排水沟渠建设，人民公社时期和农业学大寨运动中推动了村镇规划和建设等。 

改革开放以来，农房建设和农村道路、供电、供水、垃圾污水处理，以及农村家庭沼气等基础设施建设加快发展。党的十六大提出社会主义新农村建设以来，住房和城乡建设部在深入调研和总结先行地区实践经验的基础上，全面部署了稳步推进村庄整治、改善农村人居环境的工作，截至2008年底，全国已有12万多个村庄开展了村庄整治工作。1984年底全国通电村庄所占比例仅为45.6%，自来水受益人口只占农村总人口的4.9%。及至2007年，全国行政村中，主要道路硬化的占61.6%，实现集中供水的占46.7%，有垃圾集中堆放点的占31%，对生活污水和垃圾进行处理的村庄比例分别为3.4%和11.7%，村庄基础设施配置逐步完善。在村庄里建成一大批科技、教育、文化、卫生、体育等公共设施，农村人居环境有了质的提高。 

小城镇的迅猛发展城镇功能不断完善、集聚效益逐步显现 

党中央、国务院历来十分重视小城镇的发展与建设。早在建国初期国家最高领导人就曾明确指示：“城市太大了不好”，要“多搞小城镇”。十六大报告中指出“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。2005年，中央1号文件要求明确“着力发展县城和在建制的重点镇”。2008年，中共十七届三中全会《决定》指出：“坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城市对农村的辐射带动作用，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。” 

近年来，小城镇的平均人口规模增加、综合承载力显著增强，集聚效益逐步显现，城镇功能逐步由乡村型服务功能向复合型服务功能转变，在城镇化发展中的作用进一步提升。全国建制镇由1979年的2851个增加到2008年的19234个，建制镇人口由1978年的4039万人增加到2008年的13785万人，全国建制镇（不含县城关镇）平均人口规模接近万人，在长江三角洲、珠江三角洲等城镇密集地区甚至出现了一批5万至20万人口的小城镇。2004年原建设部会同发改委等6部门，确定了1887个重点扶持发展的全国重点小城镇，有力地推动了小城镇的率先发展，也为促进县域经济发展和小城镇改革夯实了基础，提供了新的路径。 

60年来，农村面貌发生了巨大变化，村镇建设事业也在实践中反复摸索，不断发展。我们深深地体会到：必须将村镇建设工作纳入到国家“三农”工作大盘子中统一考虑，争取国家层面更多的支持；必须紧紧依靠广大的农民群众，接触农村实际、尊重农民意愿、服务农民需求；必须与时俱进推动村镇建设体制机制的创新与变革，不断推动农村建设从无序建设向依法有序建设，从单一的工程建设向人居环境建设，从独立村庄建设向农村新型社区建设转变，实现城镇化过程中城乡协调发展；必须坚持村镇建设工作的基本方法，城乡统筹，分类指导，抓住村镇规划、农房建设、小城镇发展和农村人居环境持续改善的工作重点，推动全局性工作。