城市发展对土地的扩张性与土地有限性的矛盾并不仅仅只有中国才面临，世界各国都如此。如发达国家中的美国、西德和比利时，从1950～1970年，非农用地的面积分别增加了25%、35%、55%。在60年代，意大利、加拿大、法国的非农用地也分别增加了31%、18%、11%。发展中国家非农用地的扩大也很迅速，如，印度的德里区，其工商、住宅和办公用地由1958年的3807.5万hm2增至1981年的16 870万hm2。埃及从1960～1980年因城市扩大占用的农田将近50万hm2。

面对相同的问题，各国采取的措施却不一样，我们不妨比较一下日本、美国和新加坡农地城市化的具体措施，分析他们的特点，对我们会有很大启发。

 1　日本

日本国土狭小、总面积仅约37.7万hm2，人口密度高达322人/hm2，为世界人口密度的8.9倍。日本领土3/4为山地与丘陵，其余1/4为台地、低地与平原。日本土地利用的变化明显受土地资源不足尤其是耕地资源贫乏的约束。以建设用地的增加为例，1965～1984年共增加87万hm2，年均增加4.6万hm2。相比之下，美国建设用地的增加迅速得多，1969～1982年城市用地和交通用地共增加599.5万hm2，年均增加46.1万hm2。资源贫乏使日本政府十分重视土地的开发、利用和整治工作，战后制定了大量与土地开发、利用有关的法规和计划，这些法规和计划的实施，对于控制建设用地的扩大和对耕地的保护无疑是很有成效的。

日本是土地私有制的国家，日本土地65%为私人所有，35%为公地，且多为不能用于农业、工业或住宅的森林地和原野。因此，解决公用事业建设的用地问题，必然要靠私有地。日本国宪法既有在公共需要时可以征用私人财产的规定，也有保障私人财产的规定。日本政府于1951年制定了《土地征用法》，规定重要的公共事业都可以运用土地征用制度，如：根据城市规划确定的道路、公园建设，根据河川法进行的堤防建设，根据港湾法进行的港湾建设等。征用土地一般程序如下：①申请征地；②登记土地和建设物；③起业者与地权人达成征购协议；④申请征用委员会裁定；⑤让地裁定；⑥征用终结。

由上可见，日本政府在征用土地过程中，往往需要取得私人财产或对其利用方法进行限制。因此他们认为，当征用这种行政措施直接给私人财产权造成损失时，就得既照顾公共利益又尊重私人财产权，对私人财产权等的损失要进行赔偿。日本人认为，政府征用土地都是为了公共事业，所以从理论上讲，应向受益于这些公共事业的全体社会成员征用土地，但是，在现实中却无法这样做。因此为了兴办起这些公共事业，只得让某些财产所有者做出牺牲。至于对这些财产所有者造成的损失，则用税收和这些公共事业的利用费所形成的公共财源来赔偿。

日本征用土地的赔偿有以下5种：①征用损失赔偿：公共事业征用特定者的财产时，按被征用财产的经济价值即正常的市场价格计价赔偿，就是征用损失赔偿。②通损赔偿：在日本，征用土地是无视权利者的意志强制进行的，因此，还需对征用土地而带来的损失进行赔偿。通损赔偿主要包括对征用土地上的建筑物、设备、树木等固定在土地上的物体的搬迁费用的赔偿，以及对搬迁建筑物时发生的其他费用损失和动产等搬迁费用的赔偿。③少数残存者补偿：少数残存者因生活共同体被破坏而遭受损失，所以要支付适当的赔偿以维持生活。④离职者赔偿：这是赔偿土地权利者的雇佣人员因土地被征用而失业时发生的损失赔偿制度。⑤事业损失赔偿：这是一种在公共事业完成开工后造成的噪音、废气、水质污染等损害的赔偿。

综观日本土地征用制度，我们可以总结出以下特点：第一，日本为公共事业需要而征用土地时，必须经过管理部门审批，必须符合《土地征用法》，以确保土地的合理利用。第二，征用土地的价格是土地的经济价值，即市场价格。第三，除了支付土地的市场价格外，另外对一些直接或间接损失也必须进行赔偿。

 2　美国

美国幅员辽阔，国土面积936.3万hm2，人口密度25.4人/km2，境内平原面积显著大于山地面积，海拔不足500m的地区约占56%，超过2000m的只占11%。美国农用地资源十分丰富，1985年人均耕地0.80hm2。同日本相比，美国土地利用的变化受土地资源不足的约束很小。随着经济的不断发展，生活方式和交通方式相应变化，城市用地面积不断增加，1959～1969年为15.4万hm2，1970～1974年达到30.3万hm2，而在1975～1982年则增至63.8万hm2。这种递增趋势与日本在70年代后宅地增加显著减缓的情况形成了鲜明的对照。

其原因，一方而由于美国人口增长相对较快，另一方面则是由于美国人均城市用地不断增加。后者又与美国较高的收入、较高的地价，尤其是和家庭数、户均用地的较快增长以及小城市的迅速膨胀等有关。但是美国非农用地面积的增加对农用地的影响较小。虽然各项建设每年要占去大量耕地，可耕地资源仍处于富余状态，即使如此，美国仍采取一些办法来限制农业用地向城市用地转化。因为美国较早认识到了土地与经济发展之间的密切联系。半个世纪以来，特点是近10、20年，由于世界人口呈几何级数递增和土地资源掠夺性的破坏，使人类的生存空间日益狭小恶化，使土地支持人类生存和促进经济可持续发展的潜力受到严重破坏，越来越成为各国经济发展的制约因素。

美国较早对土地管理体制进行变革，使土地管理体制日益成为土地资源的“保护神”和“减灾器”。如美国自1776年独立，联邦政府将土地收归国有，之后，大部逐步卖给私人。为办理土地登记和管理土地买卖，于1812年成立了联邦土地办公室。早期美国大量开垦土地，以发展农业生产。由于对土地资源的利用和保护缺乏合理规划和有效的管理，滥用土地、乱伐森林，造成水土流失，生态失衡。严重的恶果使美国政府认识到保护土地资源，加强土地管理的重要。体现在土地管理体制上是于1846年联邦内政部将原土地办公室撤消，成立了主管联邦土地并对州和私人的土地利用行为进行协调的土地管理局。1973年美国俄勒冈州通过了州《土地利用规划条例》，其主要目标是保护农业用地。该条例提出“农场专用区”概念，并规定，凡按土地等级被划定为优等或有价值的所有农地，必须作为农场专用区。

此外，该条例还规定，所有小于4hm2的地块只有符合农业土地利用政策时，方可进行交易，以此来控制对土地的零碎分割。此外，在地产税、遗产税及其他方面给农场专用区的农场许多优惠条件，以补偿对他们的限制，该州的条件得到了公众的强有力支持。事实证明，即使在经济和人口显著增长时期，它也能阻止农业用地向城市用地的转换。

另外，美国的纽约州、新泽西州、马里兰州等地在80年代开始仿照英国过去实行的土地发展权转移的办法，实行由政府监督实施的发展权转移。该办法作为限制农业用地向城市用地转换的一项重要措施，其具体内容是：首先须建立仅允许农耕活动的农业保护区，之后，根据其发展潜力，换算为一定数量的发展权，分配给所有在保护区内的农田所有人。指定保护区内的土地所有者能将他们的发展权出卖给指定开发区的所有者，指定开发区的土地所有人只有在拥有一定数量的发展权后才可进行土地开发。另一种办法是政府收购发展权，然后将土地出租给农民使用。

由上可见，美国的土地征用制度有以下几个特点：①作为土地资源较充足的国家，仍采取种种手段限制农地向非农地转化，这与他们对土地资源的珍惜是分不开的；②美国一向认为私人财产神圣不可侵犯，所以一旦私人土地所有权在某种范围内受到限制时，被限制人就能从税收等许多方面享受着优惠，以至达到补偿的目的。

 3　新加坡

新加坡在历史发展上曾是英国的殖民地，沿用的是英国的土地制度，国有土地的数量约占国土总面积的60%左右，新加坡独立以后，为适应经济和建设发展的需要，国家通过强行征用人个土地的办法扩大了国有地产，用于国家建设。因此全国私人占有的土地面积已由独立前的40%下降至20%左右。在土地征用制度上也有自己的特征。新加坡的土地征用法规定，凡是为了公共目的而使用所需的土地，政府都可以进行强制性的征用，然后由政府和法定机构进行开发和建设。

一般说来，征用的往往是大片土地，这样使大面积的土地得到及时清理，便于成片开发和建设。这种强制征用私人土地的办法对土地所有者无疑产生巨大的影响。因此是个十分敏感和有争议的问题。为了防止滥用土地征用法赋予的权力，政府规定了非常详细的征地程序。政府部门和法定机构提出土地征用建议前，必须经过充分的调查和研究，充分论证开发项目的合理性和必要性，征用土地的正当理由和合理要求，搞清同项目开发相关的一切技术问题。查清被征土地的权属关系及其他状况，在此基础上提出土地征用建议。建议呈报给规划审查委员会审核，得到同意后，经国家发展部部长呈交给内阁和总理最后批准，并在政府的征用土地宪报上予以公布。自宪报公布之日起，征地过程就开始了，征地机构办理具体的手续和工作。

关于征用土地的补偿。1973年修订的土地征用法规定，凡是按照土地征用法征用的土地，或按1973年11月30日的市场价格支付补偿费，或按征用土地宪报之公布之日的市场价格等支付补偿费，两者取其低者。所以征地补偿价格较低，同时不受市场价格波动的影响。此外，所征土地以征用时的用途和分区为基础进行计价。例如，土地功能分区中规定为“农业”用地，就严格地按这些用途作价。至于被征用后新的用途，以及产生的更高价值，则不作考虑，结果，无疑使征用补价格偏低。为此，被征土地者之间往往地价而发生矛盾和争执，甚至提出上诉。

所以，新加坡的土地征用制度，一方面政府根据需要强制征用，而另一方面补偿费偏低甚至只有市场价格的1/10，这样必然导致征地者与被征者之间的矛盾，并且这种矛盾愈演愈烈。

纵观各国的土地征用制度，虽然各有自身的特点，但我们可以得出如下几条结论：第一，征用权的唯一主体是国家；第二，征用法规严密，以确保农地不随便被吞噬；第三，征用补偿一般以市价计算、个别国家补偿较低，引起争端。