樊纲，1953年生，经济学博士，中国经济体制改革研究基金会秘书长，国民经济研究所所长，中国综合开发研究院院长，国家级有突出贡献的中青年专家，兼任北京大学经济学教授，中国社会科学院研究生院教授，博士生导师。

樊纲被誉为现代经济学的中国阐释者。他经历过“上山下乡”，高考恢复后的最初几年考入大学，随后在改革岁月里完成学业。由于他较早地接续上中断有年的现代经济学知识谱系，以经济学为工具，参与我国的改革开放和经济建设事业，在国内外经济学界有着很高的知名度和影响力。

在谈到当前中国城市化进程中诸如“民工荒”等热点问题时，樊纲仍然以其独到见解与犀利分析直陈：“正是中国的城市化滞后工业化，导致‘民工荒’悖论。而一个地区如果劳动力短缺，就相当于劳动成本提高了，就业条件恶化了。”他提醒，这会引起经济停滞，让中国掉入“中等收入陷阱”，从这个意义上讲，地方政府应该加快为农民工提供实现市民化的条件，加快为更多进城农民工提供服务的进程。

城市化滞后驱动“民工荒”悖论

对中国发展中触动根源的经济问题，樊纲一向具有敏锐的洞察力，而在城市化这一领域，他表现出了同样的睿智和与时俱进。

樊纲说，在我们城市化进程中，出现了一个重大的悖论：一方面，按照官方统计数据，将近45%的劳动力还是农业劳动力，如果把留在农村但主要收入不靠农业的都算作非农劳动力的话，现在真正从事农业的大概占全部劳动力的30%—35%，并且农民收入只有打工者的一半，有的可能还不到，农民应有足够动力继续外出打工。由这些指标推断，中国目前劳动力供给并不短缺，但是，一些沿海地区，甚至包括内陆地区，的确出现了“民工荒”和劳动力工资上涨的问题。有人说这意味着中国的人口红利就要结束了，有的认为“刘易斯拐点”已经到了。那么，问题到底出在什么地方？怎么来解决这个在其它国家没有出现过的城市化悖论呢？

“导致这一现象的一个重要因素，就是我们的城市化进程落后于工业化进程。”樊纲分析说，2010年，中国的城市化率接近48%，如果算上短期流动人口，大约是50%。关于工业化，他认为按照人的就业性质来看，中国现在的工业化率大概在70%左右，比城市化率高20多个百分点。

樊纲认为我国的城市化还有一个特点，就是没有出现贫民窟。“尽管中国目前存在有‘半城市化’现象，但没有发生像巴西等发展中国家由于土地私有化使农民失去土地滞留在城市周围，导致30—40%的劳动力长期待在城里形成贫民窟的窘境。”他认为“这得益于我国的农村土地制度”。

樊纲解释说，城乡二元户籍制度使得农业人口在城市里不享受城市的社会保障，而土地制度是国家给他们在农村的一块社会保障。这样，农民进城打工，找到工作就在城市，没有工作还可以回到农村去，不会在城市形成贫民窟，家里一亩三分地转包了还能要回来。

“正是这样的制度使得中国没有出现赤贫现象，没有出现大批的失地农民，这是中国社会一大幸事。”但是，他也指出，“我们不是没有代价的，我们的代价是岁数大一点的打工者到了30-40岁以后就回农村了。特别是过去几十年，我们的工业发展、就业增长主要集中在沿海地区，内陆的人到沿海去打工，距离和时间都是一个漫长的过程，也是迁移成本很高的一件事情。像现在，买票难让许多人春节回不了家。当他们觉得出门打工成本很高，或者岁数大了找工作比较难了，就撤回到农村了。另外，农村现在生活也不错，政府也很关心农村，提供各种扶持和补贴，种地也不用交税，很多农民就在农村待下来了。用经济学术语表述，就是一大批人过早地从工业服务业的劳动力供给中撤出了。”

樊纲说，这使中国出现了一个现象：按照劳动力计算，还有很多的农民，但30岁到60岁这部分人重新回到农业劳动力队伍，却退出了城市劳动力供给，这是一些城市特别是沿海地区出现“民工荒”、农民工工资上涨等问题的症结所在。这也可以解释我们城市没有“老农民工”，而农村没有年轻人，只有40岁以上的农民与小孩。相比其他一些国家城市化快于工业化、存在城市贫民窟的情况，那里人们生活在非人道的条件之下，但是他们不会再“退出”了，30岁以后，40岁以后，50岁以后……他们仍然在城市寻找工作，只有这些人也都获得了就业，工资水平才会明显上涨。

他强调，这不说明我国的人口红利已经用完，不说明我国的工业化已经完成，也不说明我国的劳动力已经完全转移完了、已经到了“刘易斯拐点”，而只是说明我国的城市化进程慢于工业化进程。

究其原因，他认为主要是中国没有积极推进城市化，特别是人的城市化、农民市民化，没有提供基本的社会保障使其在城市安居乐业，“即使是水平比较低的社保、医保、住房保障、就业保障，但只要有，就能让他们在城市里待下来，不脱离城市的劳动力供给大军”。

“对于中国来说，这既是特点也是问题，需要从国家政策到地方政策进行改进，以加快推进农民市民化，最终完成中国的工业化进程、完成农民转移进程。”

加快基础设施建设，以城市化促进工业化

樊纲提出，过去三十年，我们一直以工业化带动城市化，今后三十年要以城市化促进工业化。他的理由是：城市化不仅增加投入，增加基础设施、公共设施建设，而且关系到下一阶段城市化进程中人的问题、劳动力的问题、农民市民化、就业转移等问题，这既是保障我们以需求支撑增长，同时也是保证我们有足够的劳动力来支持增长的客观需要。

有观点认为农民工技术水平低，不符合城市发展的需要，樊纲认为这是不对的。他说，“只有完成这部分农业人口的转移，中国的社会才会更加平等，我们才算完成了工业化进程。也只有这样，工资水平才能系统性提高，才能缩小收入差距。现在的关键是要想方设法把这部分农业劳动力从农村转移出来，在较低的就业水平基础上，创造出让他们真正加入就业大军的条件和环?境。”他建议，一方面城市要留住年轻的打工者；另一方面，要将原来“人出来找工作”变为“用更多的工作来找人”，吸引那些年龄稍大的农民进入城市。

那么，是什么工作呢？怎么创造这种工作呢？樊纲的回答是：通过基础设施的改善，推进中部地区的工业化进程，使中部地区也像沿海地区一样发展出更多的工业，形成大规模的城市服务业。

他解释说，我国沿海地区面积小，人口密度大。如果人口继续增加，成本也会提高。那么，是将这部分产业转移到其它国家沿海地区，还是转移到我国的中西部地区，从而创造更多的就业，完成劳动力转移的过程？当然，我们希望是后者，而这就关系到基础设施的建设。从另一方面看，中国的基础设施有很大的公共性和外部性，本身相对低廉的运输条件就是确保我国工业化进程能够完成的一个重要条件。如果在长江地区和中部地区继续通过增加公共投入发展基础设施，不仅会降低中部地区的交通成本，还会让中部在发展工业、发展城市上有很大的潜力。

“这样的发展会使中国经济更加平衡，使中国创造就业的空间更大，使工作岗位离还没转移进城的农民更近，而这样的工业化、城市化进程也是改变中国经济地理格局的一种大趋势！我觉得这可能对解决中部地区城市化滞后等问题具有重要意义。”采访中，樊纲还谈到了当前我国基础设施建设中存在的问题。他说：“最大的问题就是城市管理缺乏协调性、系统性，各个部门各自为政，即使一个系统内部也常出现不好协调的现象，这就造成基础设施建设往往不配套，道路‘开拉链’比比皆是。”“要知道，城市建设是一个系统工程，各个环节相互依存、相互影响。”他举例说，道路铺好后，周边的规划、行驶方向设置、红绿灯设置都很有学问，而我们缺乏深入的研究。所以，本来不堵车的地区，发展过程中因为不断出现的住宅小区，车流人流的日益密集，开始拥堵。

“另外，硬件建完之后，软件怎么配套、管理？公共交通与私人交通怎么协调？取暖、上下水如何保障？突发事件如何处理？等等这些都要求整个城市的布局系统管理。”在樊纲看来，这虽然是我国在发展中寻找均衡点的过程，也成为了目前城市化过程中的一大瓶颈，并且这种没有统一的规划导致农民进城后，没有公共服务供给，没有基础设施服务，仍然生活在私人供给的状态下。“最典型的就是广东的一些村镇，几十万人还像在农村一样。”他直言，这已经成为我国“半城市化”的一个表现，应该与二元户籍制度造成的农民一条腿进城、另一条腿还被农业户籍拽着的“半城市化”引起同样的重视。

作为中国综合开发研究院的院长，他透露，今年研究院将围绕中国城市化基础设施建设和城市管理这一研究主题，从不同的系统性角度对各种公共政策进行研究。

制定国家规划，提高城市化质量

30多年的改革开放，是我国工业化、城市化快速发展的过程，我国GDP以年均10%的速度增长，城市化率以每年近1个百分点提高。截至2009年底，我国的城市化率已达46.6%，然而，城市化带来的也不全是惊喜和幸福，“半城市化”、城市病等等问题正在成为阻碍中国经济社会健康发展的瓶颈。

那么，面对未来二三十年仍将处在城市化快速发展时期的中国来说，如何在取得速度的同时提高其质量呢？樊纲认为，最迫切的是要制定国家层面的城市化规划，另一方面，要建设中国的城市化质量评估体系。

他说，城市化的目的是实现规模效应，优势在于产业和人口的集中，集约有效利用有限资源，包括有效利用基础设施。上个世纪80、90年代大力发展的乡镇企业之所以都倒闭了，就是因为分散的工业基础设施费用太高。城市化的好处就是在一定的投入上，有大量的人口，大量的企业能利用这些基础设施。但不是所有地区的所有小城市都要发展。比如西部地区一些人口流出的地方，计划当中就不应该有大的基础设施投入，否则会导致大量的“鬼城”出现。

另外，城市化是公共品，是一个公共发展条件，恰恰需要政府来规划，我们现在有区域布局，却没有统一的城市化规划，如果城市化遍地开花的话，不仅造成大量资源浪费，还会重蹈韩国“新农村建成之日就是农民走光之时”的覆辙。

他提醒，“幻想农民在低收入之下留在农村过艰苦生活是不现实的，也许老一代还有可能，但新一代多数是要出来的，只有绝大多数农民离开农村了，剩下的那部分农民收入才能提高。因为耕地扩大，才能发展高科技农业，新的技术才能更好地应用，农业才能发展，那么多人集中在小块土地上经营，怎么能搞好农业？韩国、日本都曾经想阻挡农民进城，但农民还在继续进城。”

“所以，建设国家层面的城市化规划，研究人口流动、就业和经济增长的趋势，在一个区域范围内，考虑通过集约、集中来树立优势，可以避免城市化遍地开花、撒胡椒面一样地发展，也有利于提高城市化的质量。”就中国国际城市化发展战略研究委员会将开展城市化质量评估体系的建设，樊纲建议，需要对具体的定性与定量评价指标集思广益。“比如，将基础设施投入或者是平均每单位基础设施建设创造就业的比率作为定量指标，可以解决投入多却不创造就业的问题，也可以解决基础设施利用率低的问题。类似这样的指标需要广泛的讨论。”

“公共服务双轨制”加速农民市民化进程

作为我国著名的经济学家，樊纲一直深入关注基本层面和趋势性的问题。早在1995年，他就提出要防止经济进一步下滑，应采取启动内需的政策。2003年，樊纲是最早对中国经济过热发出预警的经济学家之一……那么，对于城市化下一阶段的重点，樊纲会有怎样的见解呢？

“我认为，农民市民化将是下一阶段我国城市化的核心问题。”然而，对于目前地方统一取消户籍和控制性放开户籍推进农民市民化的两种路径，他却并不十分认可。

“统一取消户籍，让农民全部变成城市户籍，问题一下子解决了，而且是从法律制度上解决，当然很好，但政府能不能提供那么多的公共服务值得商榷。至少财政上有问题，这是现实。或许有的地方财政收入很好，农民工量不大，可以实现。但像深圳这样300万户籍人口、800万外来人口的城市，能一下实现一视同仁吗？”

樊纲直言，“由于享受教育、医疗等一系列水平很高的公共服务，这些城市户籍人口可以算是‘城市贵族’。如果800万外来人口也享受同水平的公共服务，肯定实现不了。”而对于一些地方采取控制性放开户籍人口，如一年放开2万人口的户籍，并附加就业、住房等各种各样的条件，他反问：“这样的进度何时才能实现800万人的城市化？”

鉴于这两种办法的局限性，樊纲建议双轨制、低水平覆盖不失为解决之道。“就是说，原来市民的公共服务保持不变，对非户籍常住人口提供公共服务，水平可以相对低一点，公共服务可以一项一项逐步提供，先解决最紧迫的问题。”比如，对于二三十岁的农民工，最紧迫的问题可能是孩子的教育，城市就先提供最基础的保障性教育。当然，对于更多人来说，要让他们在城市留下还要有社保、医疗、住房等等，并且要做到全国统筹，以便于人们流动时转移，然后逐步扩大到医疗，失业保险，贫困保险等领域。

在樊纲看来，用双轨制过渡的方法比较现实，对于多数地区来讲，能够加快城市化进程，加快农民市民化的进程。并且逐年不断提高有利于减少贫富差距，吸引更多的农民进入城?市。

“只有当城市里新的社保制度能够替代农村社保制度，城市提供的服务比农村还多的时候，才能吸引农民从农村出来，我国的土地制度才能破解。”樊纲如是说。