人物简介：

胡存智，壮族，1955年生，广东兴宁人，1974年9月参加工作，1983年11月加入中国共产党，管理科学博士。现任国土资源部党组成员、总规划师。兼任中国土地学会副理事长，中国土地估价师协会常务理事，全国土地估价师资格考试委员会副主任，北京师范大学兼职教授等职。

中国的土地制度是成功的。否则，无法支撑中国30多年的高速发展。

马克思主义的指导思想和国家法律明确规定：土地涨价归公。正如城市土地转换用途的增值不能全归城市居民一样，农地转成建设用地的增值同样也是不能全归农民。

国土资源部最重要的任务之一就是要“保证18亿亩耕地不减少，还要提升它的价值”。

“增减挂钩”并不是把农村的土地简单地搬到城里。“农民被上楼”恰恰是部分地方没有很好地执行“增减挂钩”这一政策的要求。决不允许一些地方以“挂钩”、“置换”为借口圈占农田、强拆强征，损害农民利益。

之所以现在土地用途更换频繁、土地问题层出不穷，与我国正处于快速城市化进程这一时期有关。

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这是国土资源部总规划师胡存智在日前接受《城市化》杂志专访时，对记者谈及的一些关于我国土地制度改革与发展的政策与工作思路。

中国30年持续快速发展得益于成功的土地制度

在中国经济高速增长、城市化进程基本健康的发展过程中，土地构成了社会主义市场经济的核心要素、奠定了中国城市化的基本物质基础。然而，随着经济的发展、改革的深化和各方对完善市场经济的诉求，引发了在土地问题上的种种冲突，继而产生了对土地基本制度、土地使用制度改革、土地市场配置方式、土地增值归谁的种种议论，出现了对地方政府、开发商与农民之间博弈的讨论热点，甚至产生了改革开放之前利用工农产品剪刀差剥夺农民，改革开放后是利用土地增值剥夺农民等观点。

胡存智直言，这些现象反映了部分人对于中国基本土地制度的不了解，简单地把国外的土地制度与中国的制度进行类比，甚至直接套用外国的土地制度说明中国的土地制度不合理。

“实际上，中国的土地制度是很有特点的，较好地适应了社会主义市场经济的要求，既保持着土地公有制的特点，同时具备了在市场上作为要素进行交换的特征。这在世界上也是比较独特的，应该说，中国的土地制度总体上是一个比较成功的制度。这是最基本的结论。”他反问，“如果这个制度不合理，30多年的改革开放如何能取得世界为之瞩目的进步和成绩？一个错误的土地制度如何支撑中国30多年的持续高速发展？而且现在还在持续保障中国的发展，目前也没有显现出这个制度会成为今后发展的根本性的制度障碍。”在胡存智看来，尽管现行制度本身存在缺点，但在科学发展、可持续发展的道路上，这一制度对中国发展的保障是强有力的，迄今为止，仍具有鲜明的特点和强大的生命力。在中国土地制度的众多特点中，他特别选取了与城市化关系最密切的两点来做出说明。

首先，由于利用土地会对他人、对周边环境及其对社会都会有很大的影响，因此与世界其它国家一样，我国确立了土地用途管制制度，法律明确规定对土地的用途实行管制，土地用途受社会的制约。“很多人误认为自己的土地，想怎么用就怎么用，这是不对的。”其次，土地不同的用途转换时价值会发生变化，而“土地涨价归公”是这一制度的另一鲜明特点。胡存智说，正是对这一特点的模糊认识引发了土地增值归谁的争论。

从土地经济学的角度来看，中国土地制度中所包含的土地经济关系是以马克思的地租理论或者说古典经济学的基本原理作为基础的，因此，改变用途带来的土地增值应归社会公众，而不是归土地所有权人或使用权人。这一点在《宪法》、《物权法》以及《土地管理法》等许多法律中都有明确规定。

“很多人忽视了法律规定的这一条基本原则，误以为土地涨价归私而不归公，这显然是不对的。还有人试图从身份来说明问题，认为农村土地转换用途的所有增值都归农民，这也是不对的。”胡存智说：“如果说农地转成建设用地的用途转换增值都归农民，那么现在城市土地转换用途的增值收益为什么不归城市居民呢？难道农民要有超国民待遇吗？所以，这一点从理论上是不成立的，从现实上也不成立，从制度上看就更不对了。”对于政府通过获取土地取得增值收益来发展经济的做法，胡存智表示赞同。他说把本属于社会的收益通过政府收回再用于全社会，这本身就是社会主义制度的优越性。至于对“征地中政府剥夺农民土地增值收益”的批评意见，他认为：从理论上说这是一种误解，因为不存在剥夺农民的问题；但从实践上看确实存在着政府对土地增值再分配的失误。由于政府获得土地增值收益后对失地农民分配力度不够，引发了一系列社会、经济问题。“因此，我们征地制度的改革就是要做到：保证被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。这样的政策就体现了将社会的土地增值收益更多地向农民倾斜的再分配原?则。”他指出，正常的土地市场中，土地都是按现行用途交易的，几乎不会按未来的土地用途进行交易。所以，在土地征收中按未来的用途进行补偿和论价也是不合理的。很多人只关注到了被用作商业开发的高价值土地，却没看到做广场、垃圾站以及道路等公用设施的低价值土地。“要知道，这些土地是不赚钱的，有时候不仅不赚钱，甚至还要贴钱。如果按未来用途，我们对用于房地产开发的土地给予农民高额补偿，而对旁边另一块做为道路或者广场开发的土地不给农民补偿或者只给予低补偿，这公平吗？”胡存智表示，根据长期掌握的数字，国家征收的土地一半以上要作为市政设施、福利事业、保障工程的土地来使用，是不能卖钱的。从全社会的角度看，征收补偿在各类土地上势必要做好平衡，个人所获土地补偿与全社会的土地收益也要取得平衡。从建设合理的、公平的、和谐的社会出发，土地经济理论不能违背基本原则，土地管理政策上不能绝对化、走极端。不少专家并不了解土地的国情，也没有开展过土地的相关实践，提出的很多观点和建议明显缺乏可操作性。

辩证看待人口与土地城市化的协调发展

中国在取得城市化丰硕成果的同时，也面临着各种矛盾与问题。如，由中国国际城市化发展战略研究委员会按城镇非农人口与总人口之比计算出的2008年城市化率33.28%，与国家统计局按城镇人口与总人口之比计算出的城市化率45.68%，两者相差12.4%，这意味着1.61亿农村人口处于“半城市化”状态。

胡存智表示，“半城市化”现象是中国城市化进程中特有的现象，也是当前发展阶段不可回避的问题。同时，他也指出：“现在许多农村人口11个月在城里，只有春节期间的1个月回到农村，他们到底算哪边的流动人口？”“我想，所谓的半城市化是指这些农村人口没有城镇户籍。但问题的根源不是户籍，实质是不能享受与城市人同等的待遇，这才是问题真正的核心。”胡存智认为，这1.61亿农村人口相当于处在过渡状态中，是一种不稳定状态，应该引起各级政府的重视，通过各种措施，逐步释放现在绑定在户籍上的各种准入条件、福利条件、市民待遇等等，才能加快人口城市化的速度，让这1.61亿农村人口进入城市的稳定状态。

但他提醒说，“户籍改革是渐进的过程，应该先从剥离那些最容易去掉的福利条件开始，一点点地推进。操之过急、没有过渡是不行的。”“比如，户籍原来捆绑着城里的一切，粮食关系、就业前提、调动条件等等，现在都松绑了。再比如，原来户籍是作为能否上学的重要依据，现在只作为分区上学、就近入学的依据了。我们应该沿着这个方向继续走下去，这样，人口城市化的问题也就解决了。许多省市通过全部取消农业人口的做法来推进户籍改革，相当于同时剥离了附着在户籍上的所有条件，过于激进，不仅陡然增加了社会的负担，还容易引发各种矛盾和问题。”另据了解，本世纪以来，与我国城镇人口增加26％相比，国内城市建成区面积扩张了50％。这意味着，中国土地城市化的速度快于人口城市化的速度。

胡存智认为这一数字显示的速度差异可能偏大，实际差异应该小一些。其次在高度重视这个问题的同时，应该辩证看待这个问题。“我只想问，北京是越来越宽松了，还是越来越拥挤了？这可以帮助我们做出基本判断，对于北京这样的城市，是人口城市化快，还是土地城市化快呢？如果我们笼而统之地感受人群的存在，忽略北京市户籍人口和非户籍人口的差别，是不是可以说高度拥挤的北京，土地城市化的速度慢于人口城市化的速度？从这个角度去感受和思考，也许现在不少城市都应该感到：人口城市化已快于土地城市化了。”“显然这里边存在着明显的的悖论。从享受城镇基本生活和工作条件的角度看，人口城市化慢于土地城市化；而从人群的物质所在和城市运行状态的角度看，土地城市化慢于人口城市化。这样的状况可以使我们对城镇化有一个更全面和深入的思考。”“另外，在城市化的进程中，对于进城人口我们也有一个问题：是筑巢引鸟呢？还是引鸟筑巢呢？我想，答案显然应该是前者。因为我们不能让外来人口总是先住在城市旁、工地上？不能永远这样！”基于以上的看法，胡存智表示，在协调土地城市化与人口城市化速度的过程中，不能靠把土地退出来，减缓土地城市化的速度，而应该在人口城市化方面加大力度，实现同步。在这一轮土地利用总体规划中，实际上是按照人口城市化的速度来安排用地规模的，这是一项重要的规划原则，也是一次创新。“城市的发展中，总有一个谁先谁后的问题，即使是同步也是在动态中的同步。在这方面，我们应该加以深入研究和判断，搞清谁先谁后，提前多少为合理的数值区间，这才有利于对城镇化发展给予科学指导。”

增减挂钩：利用土地杠杆促进城乡一体化

近年来，一些地方以新农村建设、村庄整治、加快城市化进程等名目，圈占农田、强拆强征，损害农民利益，“农民被上楼”现象屡屡出现。有人将此归咎于增减挂钩。那么，胡存智如何回应这一说法？如何让增减挂钩回归本源？

“我想，应该从三方面来看这个问题。首先，城增乡减是历史规律，是大势所趋。世界城市化的历程和结果表明，无一例外都是城市增加，农村减少。其次，这是中国人多地少的国情决定的，是必须大力实施节约集约用地的需要。”他解释说，根据我国最近几十年、特别是近二十年的发展，发现城市用地增加的同时，农村用地不仅没有减少还在继续增加。一方面，在城市化过程中进城的农村人口不得已同时使用了农村和城市土地，形成“双重占地”；另一方面，由于农村人口进入城市，村庄逐步空心化、老龄化，使农村的建设用地闲置多、效益低、使用粗放、浪费严重。

“从当前调查的数字看，全国人均城镇用地为130平米左右，而人均村庄用地最少在190平米到230平米左右。”胡存智认为，数据表明，农村建设用地是城镇建设用地的一倍。在目前的社会经济条件下，如果没有一些有效措施或者政策鼓励，农村土地从粗放转化为集约利用的过程是不会自然发生的。“建设用地不断增加、甚至城乡同增的趋势，对于我们这样一个人多地少的国家是非常不利的，直接威胁到国家的可持续发展！”“第三，增减挂钩本来只是一个实施土地利用总体规划的政策工具，用于优化用地布局和调整用地结构。”胡存智指出，中华民族赖以生存和发展的土地经过数千年的利用已经不是一张“白纸”，也没有多少原生态的土地可供城乡建设利用。所以，很多的发展和建设规划都必须通过土地整治、通过重塑河山的方式来实现。

“从优化城乡用地布局的作用看，增减挂钩具有统筹城乡用地进行建设的功能。通过让城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂起钩来，在城镇用地增加的同时减少农村用地，促进农村土地利用方式从粗放浪费向高效集约转化，而非把农村的土地简单地搬到城里。”所以，它符合经济规律、用地发展规律和演化规律。

“从经济关系来看，增减挂钩是通过土地杠杆使城市的资金流向农村，促进新农村建设，促进城乡一体化，从这点来说是一个创举。因为通过土地整理，减少农村建设用地的同时，提前实现了原建设用地的资源和资产价值，还增加了城镇建设用地指标。农村建设用地复垦为耕地后，实现耕地总量平衡，有利于保证18亿亩耕地不会减少，”胡存智说，“现在还找不到一个能够像增减挂钩那样促进农村土地集约利用的替代措施。而且农村节约下来的土地资源就地用于城镇化和工业化，这对于小城镇和广大中小城市的发展非常有帮助。对于进城务工的农村人口来说，如果进一步完善这项政策，能够让他们带着自己的‘土地份额’、带着尊严和财产到城里来，有什么不好？没有这个政策，反而贻误了农民，让大量的农民工在城里没地可用、无地可住。实践证明增减挂钩是大势所趋，得到了各方面的高度认可。现在的关键是如何通过进一步的完善，使它惠及更多的农村和农民。”另外，他还表示，通过增减挂钩流向城市的土地指标，目前只能用于已经规划成为建设用地的城镇土地上。也就是说，即使没有来自农村的这块土地指标，城市建设用地将来所需的指标也会由上级逐年无偿拨给。差别只在于这些土地是今年还是明、后年用。现在通过增减挂钩的办法让城市提前获得和使用用地指标，城市需要拿出一部分资金来换取。这样就使城市的资金流向了农村。

“但一些地方在执行过程中本末倒置，为了城镇多获得指标而过分压缩农村建设用地、强迫农民上楼、违背农民意愿大拆大建。还有擅自开展增减挂钩试点、随意扩大试点规模等问题，这都是坚决不允许的。因为我们的出发点不是单纯为了城市建设用地，而是为了把农村土地整治好后，构建把资金引向农村的这个机制，从而解决农村和农民问题，解决城乡统筹中的问题。这次，国土资源部和其他部委一起开展的检查清理工作，就是要清理存在的问题，纠正不规范的做法，确保增减挂钩试点和农村土地整治工作健康、有序开展。”据了解，国土部从2月28日至5月30日开展的城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作，覆盖了2006年以来各地开展增减挂钩试点和农村土地整治工作，还针对以各种名义擅自开展建设用地置换的活动。通过自查清理、检查纠正等方式，规范城乡土地挂钩和置换活动，纠正对村庄“大拆大建”，防止农民“被上楼”。

“城市化进程中，我们要通过不断地加强引导，尊重农民意愿为根本，保护农民权益为出发点，逐步实现城市化，绝不能强迫农民上楼。”即将奔赴清查试点城市督导工作进展的胡存智如是说。

土地规划和管理制度的进一步完善

对于当前我国的土地规划与审批、拍卖与监管制度，是否需要进一步完善？又该如何完善呢？

胡存智表示，“土地规划与审批、拍卖与监管制度，确实还有值得改进的地方。因为当初制定相关规划和构建这些制度是根据当时比较平稳的经济发展考虑的，没有完全预见到我国经济和社会这些年来一直持续高速发展，也没有预见到金融危机等等突发事件的发生和影响。当然，我们现在已经认识到，经济高速发展时期，既要规范管理，同时还要顺应这种高速发展，这就需要我们在规划和制度上进行调整。”“比如说规划，现在我们调整一个规划的时间间隔已经比较短了，但仍然赶不上发展、变化的速度。这是一个矛盾，既要尊重规划制定时全社会形成的发展共识和预测，保持规划的刚性、稳定性和权威性，不能随意改动。同时，又要修正我们在高速发展时期对未来事物预测、预判不够准确的缺陷，还要适应现阶段新事物、新发展要求我们对原有设想和规划作出的改变。我们就是要在这些矛盾中找平衡。”胡存智说，“按照现在的规律，一般只能较系统地预测五年左右的事情，这是快速发展阶段给我们带来的‘痛苦’，也让我们的工作带有局限性。因为规划制定需要一段时间，刚批准颁布又要面临变动，而如何将变动做得更好，就是我们要把握的。”对于如何完善相关的管理制度，胡存智表示：“制度的完善要求我们既坚持制度的严肃性、规范性，同时还要适应国家快速发展、科学发展所带来的新的变化和调整。”他还表示，许多后工业化、后城市化的发达国家里，即使有很多不合理的制度也难以改动，虽然体现了稳定和成熟，但与之相比，我们则更幸运，可以对管理制度不断地改革、完善，适应新的发展。这正是我们国家、我们这个民族大有希望的象征。