张曙光，中国社会科学院经济研究所研究员，中山大学博士生导师，北京天则经济研究所学术委员会主席，北京大学法律经济研究中心主任，浙江大学民营经济研究中心学术委员会主席，《中国社会科学评论》主编。

曾经四次获得孙冶方经济科学论文奖和著作奖，一次获得国家科技进步软科学一等奖，三次获得中国社科院优秀科研成果一等奖和二等奖，获第二届十大中华经济英才特别奖，享受国务院颁发的政府津贴。

中国经济50人论坛和清华经管学院联合举办的长安讲坛第193期日前召开。论坛成员、北京天则经济研究所学术委员会主席张曙光发表题为中国地权六十年变迁的一个分析的主题演讲。

张曙光表示，经过新中国成立以来60年的地权变迁，现在中国的土地开始加速流转，这带来了农产品市场的扩大和发展。未来中国地权的变更，重要的不是实现私有化或者国有化，而是要通过对土地产权的细分促进产权交易的充分发展，进而实现土地资源的有效配置。

建国后我国地权出现三次大变迁张曙光表示，地权的问题十分重要，因为土地不仅是农业生产资料，是农业的基础，也是工业和其他产业部门发展的基础和重要的生产要素。土地不仅可以生产粮食，可以建设城市，建造房屋，也是政府城市化进程中融资的重要手段和平台。所以当前土地问题也是各方面矛盾比较集中的所在。

研究地权问题，先要了解土地制度的历史变迁。根据张曙光的研究，中国六十年的土地制度变迁大致可分为三个阶段：

第一阶段是改革开放前的合作化时期。据他介绍，解放以前，中国的土地制度是土地财产的私有制度，农村里边除了少量的地主富农土地比较多以外，大部分是自耕农和佃农，以小农经济为主。

新中国成立后，共产党实施了土地改革，但是并没有改变土地私有制度。到了合作化初级社的时候，实行的政策是土地可以入股分红，农民对于土地仍然保留着一部分财产权利。

接着是高级社时期，土地入股被取消，全部归入高级社，农民从此也就和土地没有了直接关系。虽然农民名义上还是土地所有者，但是他并不能处理土地。但是社和社之间仍然有着财产的界限，这种公有制仍然是一种有限制的公有制。

但是到了公社化以后，有限的公有制变成了一个无限制的公有制，当时讲一大二公，财产的界限没有了。

当时决定走合作化道路，主要的目的是为了给工业化积累资金。实行公社化，再加上工农业产品的剪刀差，在30年里政府从中大约积累了六千多亿元。

但是实行公社化也造成了一个问题，就是机会主义抬头。当时进行的合作化，名义上说是入社自愿、退社自由，实际上农民没有公开的退出权，于是机会主义就随之出现，并带来了隐蔽的退出。怎么隐蔽的退出呢，就是出工不出力，磨洋工。

正因为有了隐蔽的退出，劳动效率很差，结果农业生产停步不前。到了1958年，由于大跃进的失败，造成了三年的经济危机和饥荒。

在这个阶段，由于农业生产效率低下，剩余产品数量很少，虽然通过合作化积累了工业建设资金，也建立了所谓独立完整的工业体系，但是由于这些工业并不符合实际市场需求，改革开放以后很多当时建立的工业企业都垮掉了。

第二阶段是改革开放以后的联产承包责任制实施时期。由于农业生产停滞，再加上文革的破坏，中国的老百姓十分贫穷，所以改革开放以后决定改弦更张。到了1978年，安徽小岗村18户农民决定进行包产到户的生产方式。由于当时吃不饱肚子，当地官员对农民的这样一种创新行为采取了支持的态度。

所以包产到户，是在地方上先合法化的。到了1981年中央经济工作会议上，中央承认这种承包制合法。结果包产到户的生产方式很快在全国推开。到了1983年末，90%以上的农户已经实行了各种形式的联产承包责任制。

从地权角度来讲，联产承包责任制一个非常重要的地方在于，农民通过使用某块土地，和这块土地所取得的收入之间建立了直接的联系。

农民对他耕种这一块土地的未来收入有了稳定的预期，因而增强了农民生产的积极性。在上个世纪80年代初，再加上农产品的提价，农业产量增加很快。以至于到了1984年，出现了政府收购不了，农民卖粮难的危机。

正因为联产承包责任制带来了这样的好处，中央决定把联产承包责任制作为基本政策坚持下来。一个很重要的措施就是在1993年第二次承包的时候，延长承包期到30年。到了2008年的时候，又提出承包长期不变。

但是联产承包责任制，实际上是集体地权加上按人均分的土地使用权。结果就是每家每户的土地面积很小，导致了土地细碎化趋势的出现。这种经营方式仍然是小农经济，很难发展农业的规模经营，也很难使得农业能够现代化。最终可能的状态就是，虽然农民解决了温饱问题，但还是没钱花富不了。

第三阶段是从上个世纪90年代开始的土地规模流转时期，现在还在进行中。

张曙光说，联产承包责任制解决了粮食问题，但由于农村的人口比较多，劳动力富余，所以一旦粮食问题解决以后就发生了一个很重要的现象，就是很多农民去从事非农产业。于是这个时候出现了乡镇企业。工业的发展使得很多人到沿海城市去打工。

劳动力结构的变化带来了土地产权的变化。为什么呢？因为打工收入比从事农业高，于是农民自己就不种地了，而是把土地转包给别人，这就开始了农业土地自发流转的发展阶段。

1993年政府出台文件，明确了土地流转的一系列规定，土地的流转发展起来。但是这时的土地流转有一个非常重要的现象，就是由于当时还有农业税等税费，所以种地是有成本的，而且成本还不低。

于是在流转的过程中，往往是我把土地转包给你，你承担税费的同时我还要给你一定的补贴，不然的话你不愿意种。最好的情况也不过就是你种地你交税，我既不要收入，也不给你补贴。这是当时农村较为普遍的现象。但是在城市郊区的情况并不一样。

进入本世纪，有几件事情使得土地的流转出现了很大的变化。一件是《物权法》的公布。《物权法》里边明确把土地承包权界定为物权，这是一个很重要的变化。

第二个变化是出台了《土地承包法》，而且2003年取消了农业税。由于取消了农业税，种地成本大大降低。

由于土地承包权变成一种物权，也由于成本收益的改变，土地流转的合约也发生了变化：我把地流转给你，不仅我不给你补贴，而且你还得给我交租子。

这时的土地流转主体也出现了变化。以前是自发的流转，流转主体主要是当地的大户、能人，现在又出现了两个主体，一个是一些农村出现的以土地入股的合作社，另一个是一些涉农企业进入农村大规模的包地。

正因为有这样一个大规模的流转，农业现代化在这个基础上开始起步。土地大规模的流转，为农业现代化提供了基础。
地权的变迁带来市场的扩张回顾

60年来的地权变迁，可以清晰地看到地权的分割。

张曙光表示，土地权利从自然方面看，可以是通过的权利，可以是建造的权利，可以是种庄稼的权利等等。从社会属性来看，有所有权、使用权、处分权、经营权、收益权等，最重要的是所有权，经营权和收益权。

过去公社化的时候，农户实际是没有所有权的。农户只是一个劳动者，只有劳动的权利。到了第二个阶段，发生了产权的第一次分割，所有权和经营权分离。所有权仍然是集体的，但是经营权给了农户，农户承包一块地，种什么由自己决策，集体干涉不了。正因为有了这样一个分割，农户有了剩余索取权，才增强了对农户生产的激励。

第三个阶段进入土地流转以后，发生了产权的第二次分割，就是承包权和经营权也分离了。在这个时候所有权没有变化，仍然是集体的，承包权是农户的，而经营权转给了大户、合作社和涉农企业，于是三权分离。如果说三权合一的形态是古典的产权结构形态，那么现在的三权分离实际上是现代的产权结构形态。

再加上上面提到的土地流转主体的变化，土地大规模流转后，农业就可以进行专业化的生产。比如在北京通州，有超过两千亩地全部种植了优良品种的高粱，用来加工、生产生物能源和各种产品。山东宁阳的地方合作社进行了蔬菜的专业化生产，成为一个专业化的蔬菜生产基地，主要种三种菜---西兰花、芦笋和蘑菇。

农业的专业化还不仅是种植的专业化，也包括农业服务的专业化。现在出现了专业化的农业服务公司，为现代化的产业园区提供农业生产服务。

同时，农业的专业化生产也促进了生产的标准化，比如山东宁阳在种植芦笋时，对施肥的时间、用量都有明确的规定，而且要求生产出来的芦笋只能15公分高。

农业专业化生产还带动了农业科技投入的增加。比如四川崇州从省内外专门聘请了39个农业专家，建立了农业科技大院，通过科学种田促进农业的发展。

总之，土地大规模的流转，为农业现代化提供了基础。在这个基础之上，农业可以实现专业化、产业化、标准化发展。

张曙光认为，现在农业之所以能够发展，是由于市场化改革提供了发展的条件。根据西方的经济理论研究，专业化的发展取决于市场的扩展，而市场的扩展也依赖于专业化的发展。如果没有市场，就没有农业专业化的发展成果。

在第一阶段，农产品仅有商品的外壳，但实质上不是商品，因为在当时条件下，政府居于买方的垄断地位，农产品的卖与不卖，卖多少，卖的价格，全都是政府规定的，在这种情况下无市场可言。尽管农民可以在市场上交易自留地上生产的农产品，但规模有限，基本上无市场可言。

在第二阶段，农产品市场逐渐形成。这一时期，农产品市场的形成主要有两方面的原因，一是私商进入粮食市场，打破了政府和国有企业在农产品经营上的垄断地位，竞争格局出现；二是农户的数量增加，提供农产品的主体增多。但同时也应注意到，由于经营规模有限，农业生产的分工是自然分工，农产品的商品率很低。农产品商品率低导致市场的规模狭小，农产品市场的半径很短，多为地区性和局限性的市场。

在第三个阶段，不仅是农产品的市场扩展了，农业的要素市场也得到发展。农业的要素市场包括以下三个方面。

第一个市场是土地市场。因为土地可以流转、可以交易，土地便有了租金，租金是土地的价格，租金使土地的价格显性化了。尽管土地的交易规模和交易状况还受到一些无形的限制，但是土地市场形成了，并且需要进一步发展。

第二个市场是劳动力市场。在上一阶段，劳动力市场是指农业外部的劳动力市场，而这一阶段，农业内部的劳动力市场形成了。农民有了两个选择，既可以外出打工，也可以在涉农企业里干活。

第三个是资金市场。当涉农企业进入农村以后，不仅带来了技术和品种，带来了市场，而且带来了资金。

张曙光表示，农产品市场扩展非常重要，由于以往农产品商品率比较低，农产品市场是地区性的市场，而现在由于农业的规模经营和专业化生产，农产品市场扩展了，从地区性市场变成全国性市场，甚至变成国际性市场。

地权改革关键在于产权的细分

既然地权问题如此重要，下一步如何选择就愈发引人关注。当前在土地问题上，既有主张国有化的，也有主张私有化的。

张曙光介绍，最近几年，从国外回来的一些访问学者很多主张国有化，因为国外在土地私有化条件下，由于征地非常困难，要进行公共设施建设非常难。但是在中国征地很容易，于是大规模的基础设施先后建设了起来。所以有人就认为土地国有化有好处，主张土地国有化。当然，同时也有很多人主张土地私有化。

张曙光表示，土地国有化和私有化两者都是理想的想法。就土地私有化而言，是按照承包地私有化，还是退到公社化以前；土地国有化，政府把地都拿过来会有怎样的后果，这些问题都必须认真对待。

他认为，在中国，土地私有化可能实现不了，因为土地制度变迁离不开制度的基础，中国的土地产权改革必须建立在60年的发展基础之上。

在张曙光看来，土地产权是公有还是私有，是国家所有还是集体所有，不是问题的关键，而问题的关键在于谁有产权的实施能力，谁享有土地处分权利和收益权利。

土地产权的实施能力受到很多因素影响。首先受制于传统习俗的影响，土地产权的改变如果违反了传统，就会遇到传统的强烈抵抗。以深圳的城中村为例，当地居民的集体用地就不会轻易国有化。

其次，土地产权的实施能力还取决于实施成本。比如说当前的小产权房问题。政府为什么不能强制命令小产权房不盖呢？就是因为政府认为这么做成本太高。

所以从中国的情况来看，在土地产权变迁方面，主要还是要靠基层，靠地方来破题。而这还要取决于一个很重要的因素，就是土地产权的细分。因为产权细分以后，产权的权能就会配置到最有效的使用人手里，而且产权细分以后，产权的交易也就非常发达，就可以发展起来，各种权利都可以交易。

实际上，当前我国的土地所有权就没有变，只是经营权实现了流转。所以产权的分割，能够在事实上实现产权的有效配置和产权交易的充分发展。

张曙光说：产权的细分，实际上回归了产权变迁的正道。产权的细分不是今天的创造，而是产权变迁的整个过程，只是前30年走了一段弯路。

据他介绍，产权的细分和产权的交易，在中国历史上曾经一度非常发达。以浙江金华的诸葛村为例，大概从清朝的中后期到民国的初期，当地土地的细分交易非常发达。当时这个村的土地权利有三种，一种是所有权和使用权合一，一种是只有所有权没有使用权，一种是只有使用权，没有所有权。这三种土地权利都可以流转，都可以买卖。

由于这个村没有被外部环境破坏，过去的土地契约文书得以大量保存。通过整理土地契约文书，将土地买卖问题梳理清楚。契约文书大量存在，而且非常规范。

这种规范表现在：要卖地，买卖双方要请中人，要立文书，文书中包括出卖人，出卖的原因，出卖土地的面积，土地的市值，土地的价格，交换的方式等详细内容，所以违约的事情几乎很少发生。

张曙光表示，当前我国农地流转的发展过程越来越趋向于正常，政府的干预也越来越趋向于减少，所以现在大概是60年以来农民的自主权得到保障的一个比较好的时期。同时，政府提供的服务也在增加。

既然农地流转问题可以解决，也可以把农地流转的一套办法搬到建设用地上。土地流转后，在农地问题上农民自己做主，流转的租金大部分给农户，政府通过收税拿走一部分租金完全可以。不能够实施的原因在于农地的比较收益比较低，而建设土地的比较收益比较高。

1994年中国实行分税制以后，由于财权上收事权下放，地方收入满足不了地方的发展需求。于是地方通过各种途径寻找资金。因为土地价值高，建设用地炙手可热，政府在征地过程中又大多处于强势地位，所以就大量拆迁农民，将集体土地变成国有土地搞建设。

如果土地可以流转，这个问题就可以解决。事实上，现在各地已经有多种形式的土地流转试点。比如重庆的地票、成都的指标交易，但由于是初期，里面的问题还是比较多。

他说，指标交易可以算是改革开放的一个创造，通过指标交易解决了很多的问题。比如粮票指标交易、外汇额度交易、卷烟指标交易。今天的土地指标交易不合理性在于用政府交易的方式来完成市场交易的过程。

不过张曙光也表示，虽然借鉴农地流转的经验和方式可以解决建设用地，但是前提是解决财政问题，地方政府财政收入能够满足发展的资金需求。只要地方政府的财权和事权能够得到统一，便没有动力继续大量征地。

问与答

问：农村土地原来的承包权会不会虚化？在土地制度变迁方面农村集体的地位和功能会有一个怎样的走向？

张曙光：实际上承包权并没有虚化，不管土地的租金是按人分还是按成员资格来分，土地财产的财产收入是归农户的，只是数量上有一点变化。其实土地流转的主体是农户，流转不流转以及按什么样的方式流转都应该是农户说了算。

从现在的情况来看，我觉得大部分的租金流转给农户没问题。至于内部的分配是按人均分配还是按租金分配，农民有很多的办法。我觉得由于中央政策的变化，发生的各种各样的侵犯农民利益的事情相对要少得多。

村集体作为所有权的一个主体，在流转以后比流转以前的作用大。由于农民和外部企业信息不对称，流转起来是比较困难的，因为农民也不相信企业，企业更不相信农民。所以村集体在土地流转过程中起到一个中介的作用。这个中介作用既有政府的成分也有产权主体的成分。所以未来的状况是，土地流转以后，村集体的前途取决于它所提供的服务状况和它承担的职能。

比如山东宁阳县村集体基本上已经变成一个公司，或者说一个合作社，它经营的成果完全归农业的经济组织所有。像这种情况，村里作为所有权主体的地位还可以保持。

问：天则经济研究所之前发布了一个报告称，央企账面赢利超过三万个亿，而如果扣除了信贷税收和廉价土地，它这几年实际上是负收益。国企甚至大央企到各个地方建厂投资，能享受各种各样的优惠，尤其是廉价的土地，这会不会造成不正当竞争？政府统一征收了土地以后，经营开发区，对外招商，这种模式是不是也存在这个问题？

答：中国目前的土地问题在于农地变成建设用地，表现为征地过程的诸多矛盾和一系列的恶性事件。原先全国的国有企业占地大概有5万平方公里，是不用交租金的。现在各个地方引进央企和外资，在土地方面是按成本价来出让的，有的甚至低于成本价。成本价就是土地征地以后补偿的价格，再加上整理土地所花费的成本。

北京的温都水城有四千亩地，其周围的很多村都把地卖了，但是这个村四千亩地一亩地都没有卖。这个村办的很多企业都倒闭了，最后剩下一个企业宏富集团。村里把地全部委托给宏富经营，企业每一亩地给这个村五千块钱的租金。那么这个租金就成了村里边全体人的财产，人人有份，所以这个村的福利很好。

问：改革开放之后，国家通过农地的征收获得土地财富，而且要求住宅用地70年，工业商用用地是40年，在这些用地期限满了以后怎么办？

答：2010年社科院财贸所的一个报告显示，1998年政府的全口径收入1.73万亿元，到了2009年这个数字是10.8万亿元，就是说政府一年全部的收入占到G D P的32.2%，这个比例是相当高了。在2009年的10.8万亿元的收入中，1.5万亿元是土地出让金贡献的。从农民那里拿了这么多，等于农民是无偿的贡献。

近几年中国城市发展很快，城市面貌变化很大，但是这是靠牺牲农民利益发展起来的。所以我觉得中国的工业化是比较成功的，但是中国的城市化是一个相当扭曲的城市化。因为在六亿多城市人口中，还有两亿八千万的人口是农民，没有完成深入的转变。城市的人口流动和资源流动是分割的，农民工进城以后在农村还有承包地；大学生虽然留城了，也还有承包地。

另外的一个问题是，城市面积扩展快于城市人口的增加，城市人口的增加快于城市生活质量的提升。从2000年到2008年，我国的城市人口每年以3.5%左右的速度增长，但是城市建设的面积是以6.7%的速度增长，同时城市生活仍然保持很多计划经济的色彩。