时间：2011年5月19日

地点：北京亮马河大厦

主办机构：综合开发研究院（中国•深圳）

战略合作：中国国际城市化发展战略研究委员会

支持媒体：第一财经日报 新浪财经 城市化杂志 城市化网

致辞与演讲

樊纲：公共政策仍将是研究院的主攻领域

职务：综合开发研究院院长

各位领导、各位嘉宾，“深圳综合开发研究院2011年北京年会”现在正式开始！首先感谢大家的参与，在座很多都是很忙的专家学者，非常感谢大家来参加我们的年会！年会是中国深圳开发研究院多年来坚持每年在北京召开一次的学术研讨会，主要目的是向各位北京市的专家学者、新闻媒体的朋友介绍综合开发研究院最近一个时期的研究成果，以及研究的专题。同时听取在座各位专家对各方面问题的看法，新的研究方向、新的研讨问题。我们年会一般是在年底或者年初召开，现在年底、年初是会议高峰期，所以我们今年尝试避开高峰期，在每年春夏交际时来开这个会，这样就不会很赶，可以尽兴研讨一些问题，所以今年放在了这个时间，非常感谢大家的参与。

综合开发研究院是国务院政策研究室指导下，中央研究机构和深圳市政府共同举办的智库型的研究机构。现在的理事长是项怀诚同志，原财政部部长，常务副理事长是深圳市原政协副主席姜忠同志，还有很多深圳市的老领导，当年创办的学者，像林凌教授，都是常务理事、副理事长。现在深圳综合开发研究院一共有88位在职人员，其中有60位左右是研究咨询人员。

今天上午召开了第八届理事会的第一次会议，其中提交了关于今后五年发展的目标。这次有一个相对明确的定位，深圳综合开发研究院的研究和咨询领域主要是公共政策问题，力争在公共政策研究领域能够有所建树，在国内的政策问题以及国际上能够有一定的影响。现在中国方方面面都涉及很多公共政策，经济政策、发展战略也是公共政策问题，现在更多的公共政策是社会问题，公用品的供给问题、公用事业发展问题，比如城市化建设、环境保护、基础设施建设等等。特别是越来越多关于社会的问题，包括城市化进程中的很多社会问题、“城市病”的问题、城市贫富差距问题、农民进城市民化等公共问题，所以公共政策是一个大的领域，涉及方方面面，同时有一个特点，多数是研究公用品的提供、公共物品或者半公共物品的提供。在经济学理论研究当中，这也属于前沿性问题，比如环境，比如低碳，都属于前沿性的问题。因为公用品的特点无法定价，无法很清楚地界定收益和成本边界，如金融危机爆发了，包括《华尔街2》的电影里面反复用的“道德风险”这个词，这都是公共品的问题，都属于有成本和个人收益成本比较难界定的情况下出现的问题。中国改革发展到今天，我们最初是发展市场，发展市场多少是你卖东西我买东西，涉及的人群、利益集团很多。现在发达国家除了基础设施硬公用品，软公用品，社会保障、社会福利、教育、卫生占的比重也越来越大。

所以我们有这样一个方向具有长期的意义，而且我们深圳综合开发研究院每天做的咨询活动，大多数是政府的咨询活动，也都是公共政策方面的咨询。我们研究问题也是为了更好地吃饭，使综合开发研究院的咨询业务有更快地发展，所以邀请大家共同探讨一些问题。

今天的会议设计比较紧凑，希望更多地听到专家学者们的真知灼见。会议分成三节，研讨三个有关城市化当中公共政策的问题。一是中国城市化进程与城市布局、区域之间的关系问题，是不是遍地开花，需要大家来探讨。第二，低碳发展与紧凑型城市规划。低碳也是近两年综合开发研究院的重点课题，也是世界上共同探讨的话题。第三，“城市病”与城市治理，这也是现在各个城市都面临的大问题。这三节分别邀请三位主持人，都是著名的学者，第一节是北京师范大学李晓西，第二节是中国社科院城市发展与环境研究中心主任牛凤瑞，第三节是国务院发展研究中心社会发展研究部部长葛延风。下面请李晓西来主持讨论，再次感谢大家的光临，谢谢大家。

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一、中国的城市化进程与城市布局

主持人李晓西：北京师范大学校学术委员会副主任

各位嘉宾，第一节讨论的是城市布局，这里的问题也比较多，城市群这个概念提的很早，王建教授91、92年就讲城市群。大城市和卫星城，这也是城市布局的问题，还有中心城市的辐射力。关于讨论中国的城镇化和城市化的关系，怎么理解小城市，要不要搞？麦肯锡的概念就是大城市，只有上海这样的大城市最节约资源，如果中国都搞成这么大的行不行？还是大中小并举？还有沿海城市和内地城市，这次日本福岛出事，大家觉得以后工业布局和城市关系太大了，从海边污染过来全世界都受污染。所以下面我们讨论城市布局，这里有很多内容，邀请到五位专家分别是：综合开发研究院的辛华、国家发改委的肖金成主任、中国宏观经济学会秘书长王建、城乡建设部的秦虹主任、中国人民大学公共管理学院教授陈秀山。请第一位辛华教授发言。

辛华：城市的承载力局限可以突破

职务：综合开发研究院城市资源平衡与产业发展研究中心主任

各位领导、专家下午好，很荣幸有这样的机会给大家介绍有关课题研究的成果和相关心得，来分享对城市布局的研究。今天我的演讲主要是两大部分：一是正确认识承载力；二是转变发展方式，突破承载力局限的深圳案例。

对承载力的问题我们要用发展的眼光来看待，一般讲承载力，一种看法是经过30年高速发展，把资源环境透支了，使资源环境承载力达到了一定的极限。但其实我们没有注意到另外一个问题，经过30年发展实际的结果是我们的承载力大大增加了。以深圳为例，经过30年发展以后从一个小渔村成为一个千万人的大城市。一个城市的承载力，经济是关键因素，只有快速发展，经济实力增长以后，才能够通过经济手段、通过经济实力增强投入资本，投入先进的生产来改善环境。

城市承载力主要的条件是能源、环境，这些所谓的要素都可以通过投入生产技术、生产管理，提升环境的容量。水可以通过饮水、蓄水、中水回用、海水；空间可以通过立体空间来解决土地的约束；环境可以通过循环经济，通过治污来提升承载力。承载力是个压力，但这个压力恰恰是推动一个城市社会转型的驱动力，正是这个约束力，加快了城市化的发展，加快了整个城市水平的提升。所以我们认为，承载力的问题要用发展的眼光去看，承载的问题同样可以用发展的手段来解决。

第二，我们认为控制人口并不是解决承载力的问题。人口是承载力的结果，去控制结果实际是对承载力没有意义的。承载力表现在可以承载多少人口，承载多少人口的潜力，实际人口总量。人口结构的决定因素是一个城市的社会经济因素决定的，是一个城市的资源禀赋决定的。现在城市发展人口主要以机械人口为主，机械人口增长主要来自于就业，经济增长了，吸引就业人口增加了，人口就会迅速增加。同样因为经济增长，对环境、资源的破坏，环境、资源差了，环境、资源成本高了，可能产业就转出去了，经济实体就转出去了。所以控制人口政策，我们认为一定要遵循城市发展的规律，要用城市发展的规律来预测人口的发展。以北京为例，05年批准的城市总体规划，预计控制人口是2020年1800万，09年就基本突破了这个极限。所以人口的承载力问题并不是通过控制人口来体现，是通过社会经济的转型控制，通过一个城市的经济结构和产业结构转型来控制。

还有人口结构问题，优化人口结构不是按照主观意愿来说，一个城市人口结构的多样性也是由一个城市的产业经济规模决定的，因为产业经济多样性带来了人口多样性。

根据上面两点承载力的局限，是可以突破的。我们现在都是研究地区内资源环境是不是所能供养的承载力，现在首先是开放型的，这样可以从外部获取更多稀缺性资源。以香港为例，香港是缺水城市，但香港的水是来自于广东，所以在开放系统里面，很多资源都可以从外部获取，包括土地，通过合作，可以变成城市的土地。

从社会和科技进步角度来讲，城市承载力的局限也可以有一定的突破。比如水、能源、土地，通过空间结构的变化，也可以解决承载力局限。首先要从观点出发，第一是规划，到2020年城市人口不能突破某一个限制，我们认为这是从规划上可能会出现的问题，这样就变成屡次设定限制，屡次被突破，造成整个社会资源的成本浪费。从规划上一定要尊重规律，这个层次能够达到什么样的规模，应该遵循规律，按照规模去规划，而不能人为的去做，把人口控制在一定范围。这是规划的突破。

第二个突破是投入上的突破，刚才樊纲院长讲了，公用品的投入不光是用社会相关的公用事业，资源环境同样也是。前几年的高速发展，为什么给环境带来这么大的压力？主要是发展粗放型，还有就是在资源环境上投入不足。一个城市规划中，对资源环境的补偿性的投入、补偿性平衡规划也是不足的。

转变发展方式，促进城市集约化发展，是解决承载力问题的关键。回头看这30年发展，为什么带来这么大的问题，最主要是粗放型的发展，加剧了资源环境供给与环境容量的有限性矛盾。我国2/3的城市缺水，2008年全国平均水耗超过200立方米，是世界平均水平的4倍，远远高于英国的13立方米和日本的6立方米，从水这一项指标来看，如果我们消耗水的指标有几倍的下降，水资源的承载也是有几倍的增长空间的。所以转变用传统的粗放式的模式，转变发展模式。

集约化、规模化为城市化发展的大趋势。世界大城市资源也是节约的，一个城市的发展，一个城市的承载力我们认为是收益和成本平衡的关系，如果收益成本比例高了，城市的发展就是有效的，资源就是相对集聚的，承载能力就会提升。我们认为大城市的亿集聚发展，人口集聚化是未来的重要趋势，也是解决承载问题的关键。

第二方面介绍一下深圳的案例。深圳面临资源环境的压力，可能比任何城市都来得迫切。深圳人均水资源量低于国际严重缺水控制线，深圳水资源总量才27亿立方米，人均用水量只有300多立方米，还不到全国水平的1/3，深圳面临水资源的紧缺是非常严峻的。

生态环境负荷接近极限。深圳土地资源开发更有限，深圳市土地快速开发，已经达到透支状态，建设用地开发已经达到46%，远远超过北京的20%，上海的30%，深圳面临的资源承载力比任何时候都要紧张。但是我们发现，在深圳这样一个资源承载力的环境下形成了倒逼机制，而且非常明显，深圳“十一五”提出以后，深圳在这个压力下的产业转型趋势非常明显。所以资源环境承载力实际可以形成倒逼机制，资源环境和城市发展是一个动态平衡的过程。

我们研究院研究了一个成果，深圳具备3000万特大型城市的可能，我们有一个测算，到2015年，我们的人口还是有可能达到1400万，按照正常的模型测算。我们的测算是有前提的，改变经济增长方式、改变消耗，在改变的情况下是可以超过的。考虑到深圳未来的治理水平，我们提出了3000万的规模，后面是我们课题的模型成果，未来的承载力，它实际是一个系统。在这里我就不多介绍了，谢谢。

李晓西：谢谢。下面发言的是肖金成教授，国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长。

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肖金成：未来中国将形成十六大城市群

职务：国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长

感谢综合开发研究院对我的邀请，题目也是我最感兴趣的题目。城镇化战略是我们90年代末的时候研究的题目，十七大报告之后我们所承担了一个课题叫“中国特色的城镇化道路”，我们经过将近一年的研究，提出了中国特色城镇化道路就是大中小城市与小城镇并举的道路，很多学者都提出过，没有什么新鲜的。我们当时提出，以农民工为主体，以城市群为主要载体，要农民工市民化，这在“十一五”规划纲要中也体现出来了，“十二五”规划纲要也把城镇化战略作为国家战略提出来，而且非常关注农民工，尤其是城镇化的意义。“十二五”规划纲要把城镇化和统筹城乡发展联系起来，把城镇化和促进区域协调发展联系起来，把城镇化和建立扩大消费需求的长效机制联系起来，我觉得这个城镇化的意义就到位了。城镇化和区域的协调发展，有什么关系？我曾经到地震灾区去调研，回来写了一个报告。我们了解了一个情况，地震灾区超过一百万人在东部地区打工，我们当时提了一个建议，对口支援不要仅仅把钱拿到地震灾区，给灾民盖房子，把东部地区的一百万农民工每户分一套廉租房，把户口给解决了，这就促进了区域发展，不一定非要到灾区建房。据说规划里面曾经写进去过三次，东部地区都不太接受，宁可拿钱到四川，帮助灾民建房子。如果一百万人到东部地区落户，一百万农民工，我想有效地减轻了西部地区的压力，减轻了地震灾区的压力，因为地震灾区没有合适的地方建房子，这是和区域协调发展有非常密切的关系。

再看城市化水平。世界城市化水平是50%，那是几年前，现在肯定超过了50%。中国的城市化水平是49.68%，实际2009年是46.68%，2010年就是49.68%，我想可能是统计口径有问题。总的来说，中国城市化水平没有超过世界平均水平，可见我们的城市化水平滞后，所以“十二五”在城市化问题上还有很长路要走。现在二三产业占GDP的比重超过了90%左右，但是城镇化水平才50%，可能农村地区也有二三产业，但是农村主要是粮食，主要是搞农产品的，GDP10%由50%的人分享，可见城乡差距很大，这是它的根源。未来的城市化趋势，很多人也分析，我们也分析过，发达国家占80%以上，我们不能低于70%，所以未来还有一定的百分点，还有几亿人进入城市。

我们明确提出来，农民工的市民化。为什么要市民化，现在两亿多农民工到城里打工，已经有了工作岗位，为什么不能在城市当中居住下来，把爱人和孩子也接到城里来，这样减少农村压力，才能解决农民的土地问题。所以我想这是一个比较有效的路径，也是一个现实的路径。从布局来看，我们也进行了研究，城市群是未来城市化的载体，为什么我们对城市群这么关注，实际上“十一五”和“十二五”规划纲要，国家对城市群非常重视，我们也进行了研究。城市群的原理，原来单个城市都是区域重心，随着城市规模扩大，城市之间联系的加强，形成一个又一个都市圈，几个都市圈相互组合，就形成了城市群，就是说边界分不清楚了，就形成了城市群。

根据我们的测算，中国已经形成了十大城市群，有京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、山东半岛、辽东南、中原、长江中游、海峡西岸、川渝、关中十大城市群。这十大城市群是什么情况呢？土地面积占全国国土面积的11%，因为现在把海洋算上了。人口占全国人口39.24%，GDP占65.43%，城市群有1/10的土地面积承载了1/3的人口，创造了将近2/3的GDP。1/3的人口有2/3的GDP，另外2/3有1/3的GDP，这就是发展不协调。我们要促进区域协调发展，把另外2/3的人转移到城市群，这样区域就协调了。我们强调产业转移，这个成本很高，人口转移的成本是比较低的，所以我们强调人口转移。城市群里面还可以再转移1/3的人口，可能不可能呢？我们认为是可能的。因为现在我们城市群内有很多城市，有很大的潜力，而且这些城市群里面的基础设施都比较完善，我们把农民转移到城市来，一方面他们本来就在这里打工，基础设施比较完善，不需要大量基础设施投资。如果说在戈壁滩再建一个城市，就需要修公路，修城市设施，这些不用，所以我觉得这个思路还是能够站住脚的。

未来我们还要形成新的城市群，以长株潭为中心的湘东城市群，以合肥为中心的江淮城市群，以长春、吉林为中心的吉中城市群，以哈尔滨为中心的黑龙江西南部城市群，以南宁为中心的北部湾城市群，以乌鲁木齐为中心的天山北坡城市群。加上这六个一共是16个城市群，就把城市化的基本人口承载起来。谢谢大家。

李晓西：感谢。下面请宏观经济学会秘书长王建发言。

王建：高铁将给中国带来巨型城市

职务：中国宏观经济学会秘书长

综合开发研究院是中国的先锋，是各种新思想汇集的地方，今天我想再讲一些新想法，关于最近一直在研究的问题。我在发改委九五计划的时候研究背景资料，根据日本中心结构公益化过程中的演变规律，当时搞了九大都市圈。到“十一五”发改委让我研究区域的背景资料，后来我就提出来20大都市圈，九大都市圈是展望了2010年，20大都市圈是到2030年。

最近我的想法又有一点变化，这两年高铁在中国发展非常快，我给会议提供的发言题目叫做“高铁时代与特大城市的发力”。中国的城市化必须以大城市为趋向，这已经不用再争论了，这些年农产品价格涨价厉害，充分说明已经到了质变期，如果不把大都市作为城市化的发展方向，后面的问题就会越来越严重，我觉得这是不用争论的。但是大城市怎么发展，大都市圈怎么发展，我觉得在高铁时代会有一些新的变化。

首先，都市圈是怎么来的？为什么叫一小时都市圈？实际道理就在于现代的交通运输工具以高速路和汽车运行速度，每小时百公里为基础，配合现代生产线的速度，这种生产线和流通速度的关系，这两者之间构成了现代的一小时都市圈。现代物流主要是讲服务和成本之间的平衡，所谓服务质量主要是看有没有短缺，如果缺货，最终消费者不满意，生产线的零件运不到，生产商也不满意，服务质量的标准就是不能有缺货。同时，对于流通企业来说有降低成本的要求，而降低成本当中有一半左右，好的1/3，流通费用支付在仓储上，所以现代物流的核心思想就是怎么平衡缺货和库存之间的关系，如果既达到不缺货又把库存降到最低，就是现代物流最优的状态。所以现代物流是基于供应链理论，供应链理论就是在现在生产线的速度和一小时之内，就可以把产品从城市的边缘运到城市中心，运到商品配售中心装配，以这样的速度来设计。

为什么叫一小时都市圈？道理就在这个地方。但我们现在看到一个什么现象呢？生产线的速度可以说一个世纪以来，百年以来没有太大变化，比如说1913年福特汽车所创立的十秒钟就有一辆汽车下线的记录到今天也是如此，中国最先进的广本是60秒在生产线下来一台车，上海大众、通用汽车等等，基本上发达国家、中国最好的企业都是这样的水平，在几十秒之内，所以生产线速度没有太大变化。生产线速度没有太大变化，不会要求流通、送货的时间要缩短，如果速度慢距离就要缩短，没有这样的要求。现在出现了高铁，高铁的变化突破了路上运输速度的极限，比如汽车在高速路上跑一百公里，现在都限速，一百公里是比较正常的速度。但是高铁在试验当中跑到将近500公里，现在冲击600公里，要把法国的高铁速度比下去。现在我们一般跑的是300公里，铁道部的目标是以后标准速度设在380公里，法国、日本的高铁一般都是350公里以下，这是试验速度，运行速度是300—350的运行速度，但是中国现在建的比他们先进，都是300公里以上的速度。我们就想，高铁出来以后，它就大大拉升了城市的半径，过去如果说一小时都市圈是以一百公里为半径，如果今天进入高铁时代，一下把城市的半径拉到300公里，都市圈的半径就拉到了300公里。如果是这样，以上海为中心的长三角地区，过去可能是一个上海都市圈，一个南京都市圈，现在可能变成了一个都市圈。刚才我们还在讨论，这是多个都市圈合成一个城市群，还是一个城市变成多个都市圈呢？这是肖所长提出来的，我非常同意，将来可能出现高铁型城市，在上海住的人，在上海上班的人可能住在苏锡常，半个小时就到上海来上班，就不在上海住了。也可以坐高铁来上下班，这样速度的改变使城市的空间结构发生了变化，这个变化就是生产要素要重新配置，使过去各个城市不是一个功能完整的城市，像苏锡常、杭嘉湖这些城市，甚至有可能杭州、南京都有可能变成一种城市组团的功能性城市，就不是一个独立的城市了，所谓独立完整的城市，需要很多城市配套，但这个城市在高铁背景下就变成了一个单纯的生产型、居住型城市，商贸型城市，这都有可能。

所以我觉得，我们现在需要关注的有可能由于一种新的技术的出现，现在最关键的是技术的变化，新工具的出现带来一系列的革命，一种新技术的出现，一种新运输方式的出现，会导致空间结构的变化，而这种空间结构的变化，它的作用方向有可能使城市之间的距离变短，城市的功能发生了变化。现在两千万就是太大的城市了，有可能那时候不是太大，而是常见的城市，过去的城市变成了组团，中心城市变成了CBD，有可能是这样的变化，在中国可能会出现所谓的巨型城市，五千万人口的城市，我觉得我们应该关注这样的变化。如果有这样的变化，对中国来说是好事，第一是土地利用效率大大提高，缓解现在的矛盾。再一个重要的意义，我们看到中国现在的流通成本太高，从菜的角度就可以看出流通费的问题，为什么发达国家流通费用只有7%—9%，而中国从改革开放的30%降到目前的20%、19%的水平就降不下去了，在这个水平停留已经很长时间了，我们的存活在资本形成当中，改革开放以来一直降，到了新世纪基本不动了，这里面我觉得跟现在的流通体系、流通技术是密切相关的。如果说我们能够改造流通体系，流通费用会降低，流通体系会随着供应链的发展，高铁等技术的发展，会有新的变化，新的时代会到来。是不是这样的趋势，我们已经好像看到了这样的前景，所以今天我也第一次在研究这个问题之后把我的想法讲出来，对不对请各位专家一起研究关注。谢谢。

李晓西：谢谢。下面有请秦虹博士谈谈住房和城乡建设政策。

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秦虹：同城化推动区域经济发展

职务：住房和城乡建设部政策研究中心副主任

非常高兴有这样的机会来介绍一下我们最新的研究成果，最近关于城市化问题的研究，我们做了一个具体的研究，受国家发改委委托，我们对沈阳经济区八个城市，在推进新型工业化综合配套改革试点示范区的大课题下，做了一个同城化研究。

同城化是在当前城市发展过程中，很多城市群、城市区域发展过程中很多地方提出来的一个问题，从“十一五”开始，国家以城市群作为推动城镇化的主体空间形态以来，各个地方在城市化发展问题上，确实是改变了过去一些城市孤立发展、单独发展、分割发展的格局，所以城市群发展的势头通过规划、引导，在各个地方都取得了高度重视。在住建部关于城市体系的规划，也在各个区域积极推行，在发展过程中，各个城市之间会共同协调、发展，通过同城化来推进区域经济整体实力的增加和竞争力的提高，这个问题也摆在我们的面前。所以我们对城市群里面相关的城市，如何实现同城化，以及同城化如何推动区域经济发展做了一个课题的研究。

关于同城化，目前没有特别明确的定义，在长三角、珠三角有一些地方提出了同城化的概念，但是怎么下定义目前还没有看到明确的解释。我们认为，同城化是同一区域内若干城市在空间、经济、社会等方面相互融合、互促共赢、协同发展、循序渐进地发展成“仿佛同一个城市”的过程。所以通过我们的研究，作出了这样一个定义。内涵有这样几个方面：同城化既是区域经济发展的一种崭新方式，又是一个逐渐消除行政区域间差异的动态过程。现在我们推动城市化发展过程中，城市之间的行政壁垒，城市之间的物流成本提高，互相的恶性竞争、重复建设还是存在的。同城化除了在经济上，在基础设施、社会、环境等规划方面也同步发展，所以是推动区域经济发展的方式。同城化既是一个静态特征，更是一个动态过程，是一个长期形成的过程。推进同城化还是一种区域发展战略，要用这种思维和策略有意识地引导规划，包括政府间的有效合作。推进同城化是区域内各城市形成正和博弈、形成互利互赢的有效方式。

同城化的理论依据，我们也参考了很多，我们认为同城化有利于区域一体化和城市与区域竞争力的提升。同城化是城市群里面一个高级组成部分，是区域经济一体化的一种高级形势。通过对沈阳经济区八个城市关于推进同城化的过程研究，我们认为如果通过同城化战略来推进整体的沈阳经济区城市群的发展，带动区域经济的增长，我们提出六大创新机制：一是创建同城化与新型工业化联动发展的新机制。这主要是考虑到现在在经济城镇化过程中出现了新的分工，要按照同城化的战略思想，使新型工业化的发展在新的指导思想下进行联动，共同协调发展，打造合理分工，有效提高效率。第二是创建经济区各城市共商协作新机制。现在沈阳八个城市，以及我们看到的长三角地区，各个城市之间、政府之间也有一些定期的联络会议，通过这些形式来统筹区域经济发展。但是我们觉得，经济区里面共商协作机制应该有所创新，有固定的联络方式，共同处理和协调各个城市之间发展的共同问题。第三是创建股权合作的基础设施共建机制。按成本效益的原则，进行城市基础设施的股权推动方式的共建，避免重复建设。第四是创建公共服务区域共享机制。把公共服务的共享纳入同城化整体的思路中，有利于推进人口的流动和整体的区域发展。第五是创建打破行政区域限制的城乡统筹发展的促进机制。现在我们提同城化过程中，实际八个城市本身还在自身的城市化进程在加速，农村人口在进入城市，如何把城市之间的联合，和各个城市覆盖区域的农村人口城镇化有效结合起来。最后要创建经济区内统一的土地交易市场新机制。土地市场是发展过程中最关键、最核心、最重要的要素，所以我们提出了这样一些结论，这是我们研究的概况，在这里简单给大家做一个介绍。

总的来讲，我们认为在今后的发展过程中，同城化的战略思维将会有利于推动整体区域经济的发展，最大限度地减少行政壁垒和提高城市区域竞争力。谢谢大家。

李晓西：下面请中国人民大学公共管理学院教授陈秀山发言。

陈秀山：中国的城市化是政府主导

职务：中国人民大学公共管理学院教授

我发言的题目是“关于政府主导下的中国城市化与城市布局的特征与问题”。我讲两个问题：

第一，对中国特色城市化道路的一些基本认识。中国特色的城市化道路简单说，有两点很重要：一，我们城市化是在二元结构背景下推进的城市化；二，我们的城市化是政府主导的城市化。中国以政府为主导、基本特征的城市化，道路和布局应该有双重作用，一方面我们的城市化是有序进行的，因为政府统一规划、统一布局，起点高，速度快，也不存在城市的贫民窟等问题，城市建设过程中的公共产品的提供和城市规模的扩张，保持了相对协调。没有严重的、大的社会矛盾，一些发展中国家迅速城市膨胀，带来了城市内部的大问题。另外一方面，政府主导的城市化，问题表现其实也很突出，主要有以下两个方面的表现：

一是城市政府出于自身利益的考虑，往往导致土地的城市化远远大于人口城市化速度。改革开放30年来，我们城市化进程的面积扩大远远大于城市人口增长。同时，城市规模是呈粗放式发展，资源浪费相当严重，城市运行成本非常高，所谓新区建设、开发区建设，在一些大的地方，我们看到了四上四下，中间有几十米的花坛，我们在很贫穷落后的一些中西部地区城市或大学看到有像天安门那么大面积的广场？

二是我们的城镇体系，城市布局是依托于行政等级体系，这是中国的一个特色。这会导致什么结果呢？我们在城市化和城市布局形成过程中，要素总是在向高等中心城市集中，中小城市长期得不到发展，甚至有被吸空的状态。北京现在向世界城市发展，但北京往西、往北八十公里以外，到了河北完全是非常落后的农村乡镇，只要一过河北界，相差就是一个天上一个地下。这种贫困不光表现在区域上，而且表现在县城、城镇，是全方位的。这样的结果是什么呢？城镇化进程并没有真正打破城乡二元结构的状态，城乡差距没有得到改变，而且区域差距现在延伸扩展于城市等级差距。由此带来一系列的问题，比如说大城市病和中小城市的落后、不发展并存，城市的相对繁荣和农村的停滞衰落并存，这应该引起研究者的高度关注。

第二个问题，对未来几十年中国城市化发展的趋向，包括城市布局的走向的一些想法。

第一，我现在关注的是关于中国城市化未来时期的发展动力和速度问题。最近看了一些材料，有一些预测，在未来30年中国城市化加速发展时期，城市化水平每年要提高1.5个百分点，这就意味着到2004年我们的城市化水平要达到90%。我个人认为，这样一种估计可能过于乐观，至少在中国可能恰恰相反，中国城市化速度会放缓，动力会减弱。基本的论据有三条：一，城乡分割的户籍制，包括中小城市分割的户籍制，如果没有打破，农民进城容易留城难，人口大规模流动积累的社会风险，包括中小城市的城市人口，进了大城市容易，留下非常困难。二，二元土地产元结构没有改变，没有建立统一的市场，发达城市周边地区的农民现在开始就不愿被城市化，这是一个新的趋向，甚至千方百计地走向逆城市化。原来想要城市户口，现在反过来要求回到农村户口。三，当前政府的一些短期经济政策目标，与长期城镇化目标实际是冲突的。比如各种限购措施，在强化户籍制度的福利，我们通过种种手段还在强调控制人口，其实都是出自于政府利益，和整个城市化战略目标是发生冲突的。所有这些都会延缓城市化进程。

第二，关于未来中国城市布局和城市规划的趋向问题。我认为，从长期看城市布局可能是集中和分散相结合，一方面要看到随着交通技术的发展和技术的变革，它大大缩小时间距离，城市圈边界扩散，城市规模扩大；但另一方面还应该看到，信息技术的发展，会改变生产方式、生活方式、服务方式，导致空间结构的结果是呈分散化趋向，我们今天已经可以在平谷怀柔的山洞里面为欧洲、美国的医院做片子的分析，做外包服务，也可以住在郊区家里面听世界最著名的经济学课程、艺术学课程、音乐课程，比国内所谓的大学教授讲得要好得多，我们不必在几百亩地里集中上万人，像一个“大人场”那样办大学，这样趋势要看到。

所以我个人认为，城市绝不是越大越好，我们现在学者研究城市化问题有些理想化，是带有憧憬的，没有看到未来的技术发展趋势，或者已经先于我们走过几百年国家的发展势头。很多国外大公司总部选在一两万人的小城镇，没有什么CBD的概念，而我们还在热衷于发展CBD，我刚刚接到一个邀请，要参加商务部搞的一个CBD指标体系的评审，搞这么一个课题。这样一个发展阶段的差别，恐怕会提醒我们有些问题放在长期战略上，要有更理性的考虑。我就讲这么多不成熟的观点，谢谢大家。

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李晓西：现在大家讨论。我先概括一分钟，辛华老师给我的印象是弹性、有承载力，只要我们搞得好，就可以扩大。肖金成老师讲了我们可以建设一批城市来帮助灾民，还包括六个新的城市群概念的提出。王建老师提到的概念很重要，就是高铁城市，琢磨一下这个词，我觉得很有意思。王建刚才讲高铁时代的都市圈，高铁城市以后会不会成为一个新概念。秦虹老师提出了不是众志成城，要重诚成城，不是搞城市联邦，要搞城市共商。陈秀山老师提出土地城市化大于人口城市化，因此提出在城市中好的在集中、坏的也在集中，因此建议分散集合。现在可以提两个问题。

提问：肖老师说，农民工被市民化以后，会不会降低这个城市的总体水平？怎么保证城市的总体水平？

肖金成：城市的总体水平到底什么是好什么是坏，要把农村和城市作比较，农民工在城市固然生存状态不太好，进入到城市的农民工比农村的生活状态要好，收入要高，而且子女受教育水平要高，我觉得这个要做比较。不要认为城里人活得好，你来了就把城市水平降下来了，你扰乱了我的生活，你给我带来了很多麻烦，所以这是一个认识问题。包括东部地区，到现在都是你到我这儿打工可以，你老婆孩子千万不要来，来了受不了。这是我们国家的整个认识问题，这样谈的话就会很多，我就说这么多。

提问：请问陈秀山老师，刚才嘉宾谈到了城市化问题，如果真的发展成为一个大城市化，农民问题如何解决？农村的资源如何去支持城市的发展？

陈秀山：这个问题当然很复杂，我谈点感性的认识。我最近在郊区呆得时间长，经常跟农民接触。我们研究的东西都是从自己的理想出发，总认为城市和农村是一个对立状态，其实农民的道理很简单，农民说你城市人富了，你到我这儿来我才能富，很简单的道理。其实放在区域角度也是，一部分地区、一部分人先富起来，现在我们要解决的是城市化的发展怎么样带动农村的发展和农民的富裕，路径有很多，值得探讨。

肖金成：农民怎么能富呢？5%的人分享10%的GDP，永远都富不了，那个农民捡到一块金子，他富了，另外一个永远也富不了。像华西村、南街村富了，那是新城市，不是新农村，不是典型，真正典型的是80%的人都住得像华西村一样，那才是典型，如果这样算的话那是不可能的。

李晓西：资源分配问题太重要了，感谢各位发言人非常好的掌握时间。现在茶歇。谢谢大家。

主持人牛凤瑞：中国社科院城市发展与环境研究中心主任

我们第二节的主题是低碳发展与紧凑型城市规划，第一位发言的是综合开发研究院主任研究员刘宪法先生，大家欢迎。

刘宪法：紧凑型城市更有利于集聚人口

职务：综合开发研究院主任研究员

今天很高兴参加这样的会议，这一年来我们院这个团队给各个地方政府做了很多类似于规划前期研究的项目，在这个过程当中，我也做了很多思考，现提出一些问题跟大家讨论。我的题目是城市规划中的政府与市场。在城市规划当中政府发挥主导作用，从经济学的原理来说主要解决城市建设和规划当中的外部性问题，在城市建设和规划过程当中存在大量的所谓外部性或者效应问题（正的外部性或者负的外部性效应）。外部性效应意味着政府必须用它看不见的手进行干预，这样的过程实际上在国外包括西方发达国家都普遍采取这种方式，这并不意味着政府在整个规划当中是无所不能的，是全能的政府。

目前来看，我们接触的很多地方政府规划当中，城市规划成了政府长官意志的体现，使城市规划呈现出以下特点：第一，整个城市规划空间具有等级性特征。如果我们仔细来看，目前从各城市编制的城市规划可以看出，实际上政府试图把官僚体系的权力等级秩序延续到城市当中，如行政中心一定是最高等级的，在城市的核心地区，像市民广场。然后次级是商业中心，再次级是高档居住区，尤其在新城规划里，这种现象比比皆是。

第二，严格功能分区。把我们整个城市划成行政办公区、文化娱乐区、CBD、居住区、物流区等等。这种严格的功能分区跟我们政府的权力分配是对应的。

第三，大尺度。宽马路、大广场、摩天大楼、城市地标，这实际上是政府权力的一种体现。同时我们政府现在整个规划易变性很强，由于我们政府领导的任期有限，每一届政府都想在城市规划建设当中体现他的思路、他的抱负，造成城市规划三年、五年要修编一次，或者搞分期规划，这虽然给我们院带来了很多生意，但会带来很大的浪费。我经历过一个规划搞了八年，三届政府，这一届政府要求城市往东发展，那一届政府要求往西，另一届政府要求往南，三届政府三个方向，造成了资源极大浪费。我们现在的城市规划成为地方政府牟利的工具，地方政府经营的是土地，土地是由土地规划来管，土地利用规划是由上级政府来下达的，地方政府往往对土地规划并不感兴趣，是被动的，分配给我指标，农转非用地多少等等，地方政府为了争取主动，往往先启动城市规划，就是先入为主，做成规划之后，争取按照城市规划调整土地规划，这样获得更多的土地，获得更多的城市发展空间，也就是城市规划成了地方政府获得土地收益的一个手段。

再有一个，通过城市规划可以争取一些大型项目，如地铁、高铁、高速公路。我们经常可以看见，一些地方政府先把一些大的工程规划好，上级部门在做这个规划的时候要征求下级的意见，上级政府往往会满足他们的要求，这样利益诉求就会在规划中体现。还有的城市规划成为招商引资的一种手段，我去了很多城市的新区，建设的不成样子，他们拿着规划忽悠投资商，说我现在的条件不好，未来会如何如何。很多地方政府说规划出效益。这就涉及到一个理论上的问题，这这个规划是人为设计出来的还是自发生长出来的，这在西方也是有很多争论的。我们从经济学的观点来看，城市应该是相互合作，是一个场所，是城市交易活动的场所，通过集聚人口来提供更大的交易空间，扩大人的交易范围，来深化整个分工，这是从经济学的角度来看。

而我们这种大尺度，这种严格功能分区和这样的一种城市，实际上是对我们整个促进交易费用的降低，合作范围的扩大是有阻碍的。我们现在提倡紧凑型城市，紧凑型城市应该是更有利于来集聚人口，有了人口才有市场。因为市场是有规模效应的，是有辐射半径的，我们现在看到很多大的新区，一个商场都支撑不起来，冷冷清清，这是能看得见的。紧凑型城市也有利于丰富我们城市的多样性，增加城市的魅力。一个城市严格的功能分区，实际上使我们整个城市形态变得异常单一，导致人口结构也非常单一。从空间上人为的划分为富人区、穷人区、工人区，商务区等等，这实际是阻止了社会的和谐。所以，我们提出发展紧凑型城市来解决这些问题。

牛凤瑞：谢谢。下面有请友成企业家扶贫基金会常务副理事长汤敏先生发言。

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汤敏：紧凑型城市能够接纳更多的农民工

职务：友成基金会常务副理事长

非常感谢，这个研究还是我们在去年做的关于中国城市化问题的研究，其中对于走紧凑型和低碳型的城市做了探讨，如果大家有兴趣，一些细节可以在那本书里找到。我们这个研究首先认为最重要的是中国未来的城市化过程就应该是农民工市民化的过程，脱离了农民工市民化的大前提去笼统地谈城市化，其实没有意义。根据我们的测算，大概到2020年左右中国要解决将近2亿的农民工及其家属的市民化的问题。到2030年还有2亿的农民工包括家属，将近4亿人要进城，这是一个严峻的形势。同时这也是未来20年或者更长的时间里，保证中国经济有足够的需求，有足够的国内市场这样一个根本问题。

在农民工市民化的过程当中，它需要巨额的投资，我们测算了一下，小城市一个农民工进城仅财政的投入，包括教育、卫生、低保、养老和住房等等，需要10多万人民币，大城市几乎要20万人民币左右。如果几亿人乘上这么多的投入，这是一个巨大的需求。我们现在走的是半城市化道路，如果继续这样的话，可能社会安定都会出现问题，因为我们现在面临越来越多的问题，尤其是新生代农民工问题，如果还坚持走过去的老路，肯定是行不痛的。

这就涉及到怎么才能使农民工真正市民化，可能刚才也做了一些讨论，我们基本的想法是保留户籍、总量控制、放宽条件、逐渐推进的过程。而造成一个中央财政、地方财政的“人地”挂钩，每个地方让多少个农民工市民化，真正变成市民了，这时候从批地的角度来说应该给你批地，把人跟钱挂钩，中央财政或者省级财政对你的补助要跟你要多少农民工市民化挂钩，这样才不会出现刚才说要你的劳动力，但不给你别的优惠条件，或者不给你市民化的条件，这个我们要有很好的机制。

这里面最难的，我们觉得不在教育上，也不在医保上，而是在住房上，因为我们经过这么多住房的泡沫化，使得土地价格、住房价格非常高，占了农民工市民化非常大的一头。怎样把农民工纳入保障住房，将是我们最难解决，也是最花钱的事情。因此，我们的城市就需要紧凑型，需要密集型，否则的话，我们几乎把我们的城市翻倍了，在未来的20年里要从现在的4亿多变成8亿多人的话，甚至9亿人的话，这个过程对我们城市土地，包括城市的形态要有一个非常大的变化。

因此，我们只能走紧凑型、集约化、高密度的城市化道路。而这个恰恰是过去30年一个相反的趋势，过去30年尽管我们在走城市化，但实际上我们的城市依然松散。我们的集约化越来越低，200万人以上的特大城市，我们从1981年的每平方公里容纳1.5万人，现在变成1.1万人，降低了30%。小城镇从8000人每平方公里，现在降了将近一半，如果让这样的趋势继续下去的话，肯定我们有限的国土、有限的耕地是承受不了的。所以走紧凑型、集约化、高密度的城市化道路是一个没有什么很多选择的选择。

因此，在这里我们要把小城镇这个问题重新来考虑，我们搞城镇化，实际上这个镇的问题，它的容纳数量非常少，从整个农民工的迁移情况来看，他不会长期居住在镇里。所以，我们认为，总体上来说中国应该走城市化为主道路，而不是以城镇化为主的道路（不反对在一些地方走城镇化）。不可否认，一些大城市周围的镇是能发展，但这并不能作为一个普遍的城镇类的发展，这是我们保证集约化和紧凑化非常重要的因素，因为我们在城镇里容纳的程度只有大城市或者大中城市的一半不到，仅有三分之一，这对土地的浪费非常大。

我们设计的是200万人以上的特大城市人口密度从现在的1.1万人提高到1.5万人，50万到200万人的城市从现在的低于1万人恢复到1.2万人，50万以下的小城市恢复到1万人左右。如果我们能够恢复这个密集程度，我们这4亿人的进城对土地的需求会大大减少。我们做了一个测算，就拿广东来说，我们国家现在的城市容积率是0.5，是非常低的，日本是2，香港是1.6，广东的城市容积率是0.52，如果增加到0.57，这样就可以多出4亿多平方米，就等于多出过去将近五年时间新增住房的面积。所以提高城市容积率是非常重要的，目前的情况需要进行紧凑型的城市建设。

我们在这上面一定要走出一条路来，同时把城市做得更紧凑了，它不一定会对绿色城市造成很大的冲击，如果我们有其它的政策配合，通过走更集约、资源更节约的道路，我们同样可以保持一个绿色城市的发展道路。核心最后还是钱的问题，我们现在之所以城市越做越大，是跟我们的土地财政非常有关，因为地方政府得靠卖地赚钱，它有倾向多卖地，宁愿多做一些花园，扩大这个城市才能够得到更多的土地收入。如果我们在城市筹资的问题上不做根本性改变的话，现在城市松散化的趋势可能还要继续。所以我们通过建立一系列城市公共服务和基础设施融资的方式，包括梯度加价的收费方式，包括怎么样多使用、多付费的方式，获得城市基础设施和公共服务的收入。通过发行城市债券的方式，通过采购招标的方式来解决目前我们靠土地财政这种倾向。同时我们还可以在一部分有现金流的项目里通过现金流量和收益作为抵押贷款，但应该从目前地方融资平台这种非常危险的融资方式走出去，包括证券化，包括房地产税、环境税等等，这些都是未来我们要解决城市化过程，包括我们农民工市民化过程需要的巨额财政投入。而这笔财政投入如果一味依靠大量的土地财政，肯定是不行的。这个要进行根本的改变，否则我们说的集约化城市发展道路是不可能实现的。谢谢。

牛凤瑞：下面有请国家发展和改革委员会能源研究所研究员胡秀莲女士做演讲。

胡秀莲：低碳发展的重点和难点在城市

职务：国家发展和改革委员会能源研究所研究员

大家下午好。我跟大家探讨的问题是关于中国城市低碳发展的问题与建议。以上专家谈到很多城市化的问题，不管是国内的、国外的，很多研究机构在研究能源和气候变化过程当中也会对城市化进行一些研究，我这张图列出国际能源机构，IEA、LBNL、ERI、清华大学等对中国城市化率的预计，一直到2050年我们估计最高情景的设计不会超过80%，这是我们从能源和气候变化的角度对城市化的一种估计。

从城市低碳发展的角度来讲，城市化对城市能不能做到低碳发展，它是一个平台，现在国外包括联合国最近有一个报告叫做《2011年全球人类住区报告》，报告里表明，能源密集型城市通过有效的城市化规划可以带来巨大的资源节约，它就得出一个结论：城市将成为全球气候变化的真正战场。城市作为人类社会经济活动的主要聚集地，消耗了全球67%的能源，二氧化碳排放量占全世界排放量的70%，在未来的解决气候变化的过程当中，城市也将扮演着很重要的角色。城市很多GDP是在城市里面，占国家GDP的比重，东京是18.6%，伦敦是17%，汉城26%，北京在国内是这么大的城市，只占我们国家GDP的2.5%，上海是4.6%。从联合国的一些数据显示，到2030年的时候，估计全世界59%的人口会居住在城市。在城市化的增量过程当中，大部分是发展中国家的人慢慢会步入城市。

城市化大家讨论了很多，我们搞能源的，从能源消费量的角度来讲，城市居民和农村居民的能源消费差距，我们在改革开放30年以来一直在缩小差距，但是城镇的居民仍然要比农村居民的生活能源消费高出83%，我们搞城市化的同志们是不是把这个也算到刚才的成本当中去了？从我们国家目前来看，地级以上287座城市碳的排放量占我们国家整个排放量的72%，全国经济100强的城市二氧化碳的排放占全国的一半，城市化同时会带来能源需求的增长和温室气体的排放。

从城市发展来看，我们认为中国实现低碳发展的重点和难点随着中国城市化的进程加快，未来中国要走低碳的发展道路，我们首先要在城市的低碳发展上来动动脑筋。今天会议的名单上有气候组织的同志，他们启动了“中国再设计项目”，他们想通过做这样的项目寻求低碳城市的模式，设计城市的低碳未来，而不只停留在修补、改进已有的高炭缺陷，通过地方政府、专家、企业共同参与的清洁革命，实现经济效益的共同发展，怎么能够探讨出一条我们中国在城市化进程当中走低碳发展的道路，这个项目和国家发改委的一些试点都结合起来，我们期待着这个项目会有成果出来。

在城市低碳的发展过程当中，国际上有很多经验，一说到碳是全球的问题，国外的很多城市都在做低碳发展的实践。他们的一些做法我们是比较关注的，比如他们在做城市的低碳发展过程当中，比较注重编制清单，把状况弄清楚，要设置目标，制定减排计划，如何去执行计划，对我的计划进行效果的检验。他们基本上是围绕着这些主题来做，不管是多大的城市，在城市的低碳发展过程当中这个还是比较科学的。

大家看报纸和杂志也知道，中国城市低碳发展的实践有很多，我下面列出一些是从很多研究报告里摘到的。可以看到，中国城市的低碳发展实践是在一步一步走的，比如现在收集到的这些城市，或者是政府主导，或者是国家政策的驱动，或者是有一个国内外的合作研究项目，或者是政府来出钱搞一个项目，从这个角度我们定位上一个城市，然后来搞一些所谓的低碳发展，但是从具体的行动来讲，没有从整体的城市发展的角度，比如保定，有光伏生产就是低碳城市，我们觉得在城市低碳发展的实践过程当中，随着认识的变化，我们的实践水平会在提高。国家发改委在去年8月份有一个低碳5省8市试点的工作通知，把辽宁、湖北、广东、陕西、云南五个省，天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市定为低碳试点省市，而且对它们的低碳试点提出了很多具体的要求，这在网上都有。

随着国家政策的驱动，我刚才说了在中国城市低碳发展的过程当中，大家随着认识的提高和政府政策的驱动，以及整个经济社会发展的驱动，从点的角度，从我一个行动，我们叫做包装，最后变成对城市低碳发展逐步朝着科学化发展的方向，很多城市在做城市发展规划的时候要有目标，要和国家的政策怎么协调，包括国家2020年4045碳的减排目标，我们城市发展怎么承担国家的这一方面问题，这是很大的进步。

我们和国内外城市低碳发展的模式进行了比较，比如说日本、英国，从它的主导部门、协调能力、方法学、试点内容、试点目标等等，我们从这张图上可以看到我们和国外是有区别的。最大的区别是我们规划定出来之后怎么去实施，怎么去保证城市低碳发展规划能够落实，这方面我们就比国外差很多，我们基本上没有资金保证等等，这张表是从这个角度来说的。

中国的低碳城市发展到底是什么问题呢？首先还是一个认识问题，对城市低碳发展的概念认识需要进一步的加强，对城市低碳发展的长期性要有更深刻的认识，对我们做城市低碳规划过程当中要把它保证措施落到实处，从方法学上，搞城市低碳发展是有一套方法学，我们现在规划很多，到底把低碳规划放在什么位置，这个很重要。比如说延庆有30多个规划，这个县的总体规划，国民经济规划，人力规划等等，低碳规划应该放在承上启下，能够综合的位置上。对于城市进行低碳发展的规划有很多方法学的问题，我就不多说了，要把自己的家底摸清，把自己的能力、条件都准备好，这些都要进行定量、有的放矢的考虑。

你们说的规划跟我们的角度不一样，我们现在在研究如何把大家的规划方法和我们能源气候变化的角度结合起来，我认为这才是一个实实在在的从空间的角度来探讨城市未来的低碳发展。对未来怎么做？从我们发现的问题来讲，城市应该认识自身的自然条件、资源禀赋、经济基础、发展潜力和能力，选择适合这个城市自身条件的发展模式来进行低碳发展。二是城市低碳发展建设是一个长期性的工作，我们现在很多体制要和它相适应。三是它是一个系统工程，不是说做一件事情就是低碳。四是科学进行规划，我们借鉴国际的经验，加强能力建设，并且让它广泛实施，这样才能做一个好的规划。

牛凤瑞：下面我们请中国房地产研究会人居环境委员会常务副主任王涌彬先生发言。

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王涌彬：能源与环境逼迫我们走紧凑型城市化之路

职务：中国房地产研究会人居环境委员会常务副主任委员

非常感谢综合开发研究院的邀请，有这样的机会向大家学习很多东西，我们人居环境委员会最近一段时间也一直在研究关于中国城市化进程当中的人居环境问题，在很多层面我们也在探讨关于紧凑发展的问题。今天我们仍然是把发展当做第一要务，发展还是硬道理，到目前为止没有任何变化，无论是中国还是其他的国家，在发展的过程当中环境问题已经升格成最突出的问题，已经是我们当今的主要矛盾。

在现代化的城市当中，我们现在只需要轻轻按一下按纽，打开开关就可以得到各种能源，水、电、气、暖，我们生活的垃圾可以用水冲走，也可以放到外面有人收走，我们这个城市的表面是一个层面，其实我们背后还有很多的层面。很多的废弃物实际是被打包，放在城市的边缘，这是我们城市生活很重要的一个内涵。持续了近30年的快速城镇化的发展，未来肯定还是会继续延续。能源和环境的双重压力要求我们不能肆意挥霍使用能源，城市也不可能无限制的扩张，我们必须在城市发展的过程当中找到正确的道路，这条路应该是紧凑发展的路。

我在这里跟大家分享两个观点：

第一，我们要深入研究汽车对城市的影响。因为我们中国现在的汽车产销量已经是全世界第一，实际上汽车和我们的生活非常密切，目前也不仅仅是北京、上海、广州、深圳这些大城市在堵车，实际上我们的中小城市甚至是县城都开始堵车。东部是这样，西部也一样，小地方也都开始堵车。汽车带给我们很多的便利，也带给我们很多的环境污染。因此，我们中国的城市规划要认真的思考汽车对城市发展的深刻影响。举一个例子，现在是网络社会，网上购物非常便利，很多人都会这么操作，表面上看似是减少了很多出行，减少了很多交通，但是我们往往没有看到背后的一些事，在日本很多大城市，其实它在堵车的时候，大部分是快递和物流的车辆，这就是我们鼠标一点，那边就有人给送过来，同样会产生很多的交通流，这是我们这个时代的产物。从网络到快递送达这样的生活，实际上是我们新的生活方式，它肯定会对我们城市规划产生深刻影响，对道路和交通产生新要求，这就是我们现在要面对的问题。

但我们很多城市在做规划的时候仍然延续传统的手法，比如说主干道非常宽阔，很气派，60米、80米、100米，有些县城都修了三环，这种现象非常普遍。这都是没有深入研究汽车对城市的影响，其实汽车作为一种点对点的交通出行模式，太宽的马路也未必能够满足要求，而且马路越宽，密度就越低，更不能满足汽车的要求，这就是我们现在都堵车很重要的一个原因。

当今的汽车对城市的冲击还不仅仅是堵车，一些公共政策需要根据深入的研究来制定。比如北京修了很多的地铁，非常方便，但是我们早晚高峰，只要坐过地铁的人都会产生这样的想法，这个想法不是说地铁真便利，而是我一定要买一辆车，因为我挤不动。即使目前北京地铁人满为患，但地铁仍是亏本经营，我认为这就是政策不对路，还需要进行深入的研究。我问过很多老人，比如选择补50块钱和免费乘车，你会选择什么？他肯定会说选择补50块钱，选择这个就不用出去了。我们的补贴政策是不是对路也是我们需要研究的问题。

其实核心的问题是要减少出行，减少出行才可能会减少这些影响。有一些政策出来以后，比如在建设部的门口随时都可以找不到停车位，因为以前不收费。但现在很容易找到停车位，因为停车费提高了，如果早这么做的话可能就没有这么多车了。像酒后驾驶入刑，我听交通广播上说交通道路死亡率降低50%，因为醉酒驾车和酒后驾车导致的交通事故降低了50%，这是非常好的政策。总之，我们对汽车了解得还非常浮浅，我们这个城市没有深入地研究汽车给我们带来的影响，这里有很多的问题。

第二，郊区应该更加紧凑。我们一般的观点认为郊区可以是低密度的发展，但实际情况我们郊区确实是低密度，而且人非常的少，人少导致没有活力，学校、幼儿园、医院各种各样的商业服务都跟不上，这个核心的原因是因为我们郊区服务跟不上，跟不上的原因是因为没有一定的规模，没有规模这些市场化的建设就不可能实现。所以我们看到的是不管你家里有几辆车，住在郊区都不方便，我们看到的实际情况是郊区有很多的空房，多好的社区入住率都不满，这个核心的问题就是我们郊区不紧凑。

还有一个最大的问题是我们的公共交通完全不能跟上，因为我们公共交通大部分都在赔本，所以很多地方根本不开通，从而导致郊区更不方便。这是一个比较大的问题。一般的情况下，我们主张郊区应该是依托现有的小城镇去发展，尤其是在大城市的边缘区要依托现有的小城镇发展，中国的小城镇总体的平均人口都不足1万，根本没有达到非常合理的规模，如果我们能够达到2.5万到3万人，这是比较公认的可持续发展规模，那我们郊区的小城镇将会非常有活力、有特色。所以我在这里非常强烈的主张郊区更应该紧凑发展。谢谢大家。

牛凤瑞：刚才四位专家对中国低碳发展和紧凑型城市规划分别谈了自己的观点。因为我们是第二届，低碳发展与紧凑型城市规划的课题，我过去也写过有关的文章，我总结了几句话，大概跟上面几位先生做一个呼应。低碳发展+紧凑型的城市发展=两型社会。紧凑型的城市化是什么概念？四个层次：第一，中国应该有较高的城市化率，60%不行，70%也不行，80%以上才可以考虑，为什么？即使达到80%，我们农村人口仍然还有3个亿，相当于现在美国的人口。第二，大城市的率先发展或者在一定时期内的率先发展，以及大城市占整个城市人口的较高比重。第三，若干个不同规模的、不同等级的都市地区的形成与发展逐步成为中国城市发展的主题形态。第四，单个城市紧凑型的城市布局规划。

这里我要说的是所谓紧凑型的城市空间这种布局，什么意思？就是在单位的土地和空间上能够容纳更多的人口和产业，也就是平时我们说的节约用地，但是我说的是下一句话，我们节约用地的同时也加剧了空间资源进一步的稀缺性，同时我们也面临着更大的污染风险，所以这里没有谁是谁非，而只是有一个合理度的把握。

我们的低碳城市或者低碳发展厉害是什么？有不同的分类，我分了以下几类：低碳产业、低碳建筑、低碳设施、低碳交通、低碳消费、低碳管理。最后一句话是什么？我们现在应该是在哪个层次上来考虑我们的问题？不同的层次考虑问题会得出不同的结论，应该说我们很多结论没有冲突，但是我们有很多结论是有冲突的，比如举一个例子，我记得有两位专家提到，我们现在土地的城市化速度远远高于人口的城市化速度，这是有统计数据作为依据的。我要说的是下一句话，我们在一个城市化加速阶段，土地的城市化和人口的城市化有可能同步吗？大家可以考虑，我下面就不再说了，下面我们还有几分钟是自由讨论时间，我把这个观点抛给大家，请大家一起讨论。谢谢。

肖金成提问：我提一个城市规划的问题，刚才刘主任谈到城市规划的问题，我曾经在城市规划年会上也提出过这个观点，城市规划的依据是什么？我们有《城市规划法》，但《城市规划法》是唯一的依据吗？如果不是，那是什么？

刘宪法：我想把现在出现的种种乱象说一下，实际上现在政府操纵城市规划的现象非常严重，地方政府在这里当然有各种的考虑，包括执政考虑。现在各地政府也有一些改善，比如像深圳吸收了很多所谓的专家和公众进行规划参与，从未来的趋势看，以应该是让更多的让公众来参与一个地方的规划，建立一个公众参与和公众沟通的机制，包括专家参与。

第二方面，从现实来考虑，其实我们的规划设计部门现在已经公司化了，公司化以后造成的结果是什么？我的规划为了拿到规划费，我就昧良心按政府的来做，其实规划师是很重要的，但是我们的规划师现在不独立了，这就造成两股力量，一个是规划专业人员，尤其是规划设计师受到专业的训练。我有很多这样的朋友，我们打了很多交道，他们非常明白，他们说没有办法。这两股力量怎么去像国外独立的规划师那样，怎么能够发挥作用，这个更重要，我认为比公众更重要。

提问：在城市化过程当中，不仅是城市化还要考虑到城市化如何服务于农业，在这么多人的发言当中，对这一点的考虑比较少，我们的目标仅仅是就城市化而城市化，那么城市化的目的是什么？我们剩下的城市之外的广大国土怎么办？这个关系现在我们好像没人去说，城市化之后，人口集中之后，达到甚至90%、80%的城市化率，剩下的土地怎么办，农业效率是否能够提高？这么多人口集中到城市之后，这些人一定会比在农村更幸福吗，我感觉我们的考虑应该是双向的，不要就城市论城市，城市之外的农村我们该怎么考虑？

肖金成：现在的问题大家都在谈城市化，都想把农民转移到城市，为什么大家这么关注，因为我们农村不是没有人，我们农业不是说衰落了，大家有地没人种，而是农民耕种的土地太少，现在一些地区一户农民只有2亩地，这就涉及到你让他怎么种的问题。不是说农村没人了，是人太少了。我们《规划》中还提到生态功能区概念，中国很多地区不适合居住和搞农业，就是一个生态地区，根本不适合人类居住。人类在那儿居住就是破坏生态、破坏环境。

汤敏：实际上在城市化过程当中不应该忽略农村，即使像我刚才说的4亿人到城市来，农村剩的人比我们刚刚解放的时候人还多一点，也就是说农村还是一个巨大的市场。因为今天是谈城市化，所以大家更多的是强调城市。

牛凤瑞：因为时间的关系，我们这一节就到这儿。谢谢。

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三、“城市病”与城市治理

主持人葛延风：国务院研究发展中心社会发展研究部副部长

大家下午好，现在开始第三单元，感谢综合开发研究院的邀请。我们这一节的主题是“城市病”与城市治理。我第一次知道“城市病”是上世纪80年代初的时候，那时候觉得很遥远，交通拥堵、环境污染还有其他的社会问题都觉得很遥远，没想到经过二三十年，其他发达国家有的“城市病”我们都有，交通的问题、环境的问题、资源承载力的问题，一些城市甚至变得比其他国家更不适宜人居住。但是除了这些以外，还有我们自己独特的毛病，比如我们城市缺乏有效的规划，缺特色、缺文化，我们城市扩张速度过快，规模和发展不匹配，导致老百姓看病难、上学难等等。

还有一个很重要的问题，前面专家都谈到农民进城以后，相应的公共服务体系是跟户籍挂钩的，大量的农民工进城以后，叫做半城市化，事实上我们有另外一种说法，过去的城乡二元结构由于在城市化过程当中没有进行有效的社会政策调整，或者政策调整之后，正在演变成城市二元结构，这个问题很突出。当然这些都是我们城市化本身遇到的问题，我们再仔细想一想，还有很多其他的问题，比如拆迁、土地征用带来的矛盾，问题非常突出。

针对这些情况，最近几年一些地方政府和大城市也好，中小城市也好，一些地方政府也在试图进行调整，包括一些大城市进行人口规模的控制，一些地方在公共服务领域包括在户籍制度方面也进行各种各样的改革等等。这些东西有效没效？或者面对如此复杂的城市疾病怎么治理，我们这一单元主要是讨论这些问题。

我们这一单元有四位发言人，首先有请综合开发研究院公共政策与政府绩效评估研究中心主任王梅女士发言。

王梅：城市公共服务面临两难困境

职务：综合开发研究院公共政策与政府绩效评估研究中心主任

各位来宾，下午好。我今天跟大家分享的是综合开发研究院相关课题组在给地方政府做一些政策咨询和政策调研的过程当中的一些感受，我把这些感受提炼出来，今天跟大家一起分享。今天分享的内容是城市公共服务面临的困境。

现在城市公共服务发展的过程当中面临两难问题：第一，提升城市的吸引力与城市的有限财力，第二，引入社会资本与有效管理。

作为提升城市吸引力，当前我们可以看到很多城市都在关注自身的竞争力的问题，作为公共服务来讲，是提升城市的竞争力方面重要的影响因素。因此，城市之间的竞争有助于城市公共服务水平的提升，并且在我们对一些城市的相关政策咨询和调研过程中发现，在我们国家，由于这种招工难现象的出现可以反映一个问题，现在“用脚投票”的机制在一些城市发挥了作用。我们可以看到，城市里良好的公共服务能够提升城市对人的吸引力，因此现在我们也看到很多城市在逐步的改善对外来这些人员的公共服务的待遇水平，主要是吸引人才，另外是保留一些劳动力的资源。

作为城市来讲，它的公共服务发展水平与当地的经济发展水平相适应，由于我们城市的经济发展水平的差距，前面两位专家也提到，区域经济的差距带来各地的公共服务水平的差距还是比较大的。因此，我们现在可以看到，为什么大城市吸引人口聚集的力度是很大的，这也是一个重要的原因。我们可以看到，从提供公共服务来讲按照中央和地方政府的事权划分来说，地方的公共服务主要是地方政府在提供，作为地方政府主要是提供一些地方的治安环境，包括城市建设还有文化、教育、医疗、卫生等各方面的城市公共服务。但是从中央政府和地方政府的财权划分可以看到，实质上这些地方政府提供公共服务的时候是用自身的财力资源来解决服务供给的问题，城市流入人口越多，地方政府的财政压力越大。

前面汤敏教授也提到，他们在课题里对这些都做过一些测算。这也是我们看到为什么地方政府对外来人员提供公共服务时，会设置很多的门槛，当然现在有一些改进，比如有一些城市为了吸引劳动力资源，可能会以社保的缴费年限和个税的缴费年限，虽然没有户籍，由于这些可以让你享受一定程度的公共服务，这个公共服务的待遇在逐步的放开有这个趋势。这也是我前面提到的“用脚投票”机制在发挥作用。因此我们可以看到，地方财政的压力在一定意义上来说是户籍存在的理由，由于有户籍的存在，作为地方政府来讲知道公共服务的边界在哪儿，财政承受的能力在哪儿。比如现在大家都知道沿海一些城市在实行积分入户，积分也可以享受公共服务待遇，逐渐把公共服务和户籍进行分离，在做这样的一些尝试。

我们还看到一些现象，针对民生领域很多社会热点的问题，我们常常会看到，国家高层、中央政府等各部委会出政策，要求地方政府来解决，比如大家都共知的问题，像外来务工人员子女入学问题，中央有明文要求，但是出了政策以后，相应的其他配套政策支持是缺乏的，导致流出地政府缺乏约束机制，流入地政府没有积极性去解决这些问题，因此，导致流入地政府的公共服务变得越来越拥挤。这是关于提升城市吸引力和城市的有限财力的两难问题。

第二，引入社会资本与有效管理的问题。很多城市为了解决公共服务的供给问题，许多地方政府试图想尝试通过引入社会资本进入公共服务的生产领域来解决供给的问题，比如引导社会资本办学校、办医院。发现在社会资本进入以后，又面临着很多新的问题，作为地方政府来讲觉得管理方面会出现很多难以管理，或者出现一些社会问题。

通过我们对一些问题的梳理，我们觉得这背后主要是因为这样几个问题：

一，这些私立的机构定位不清，比如说学校、医疗机构的服务定位不清晰。大家都知道在国外来讲，一般来说公立的公共服务机构是提供基本的公共服务，而私立机构是提供差异化和特色化的服务，由于我们原来的公共服务从计划经济过来的供给体系，因此我们的公立机构包括公立医院、公立学校资源优势很明显，因为财政的支持，设备和设施各方面都是比较先进的。因此，它提供的服务水平某种意义上说已经超过基本公共服务的水平，因此也挤压我们有一些私立的服务机构的发展空间。

二，缺乏一些服务规划。因为公立服务机构一直以来是统一纳入政府的规划管理，在服务的评估方法有规范要求，但私立机构基本上没有纳入管理体系。

三，人员管理的问题。公共服务机构提供的很多服务是需要专业技术人员的，专业技术人员的水平是服务机构的质量保证，因此，人员的培训、人员的继续教育、职称评定等成为重要的工作。相比公立机构而言，私立机构缺乏相应的政策支持，因此人员素质、稳定性都难以得到保障。这也是为什么私立机构服务水平难以提高，并且容易出问题的一些原因。

面对这两难问题，我们提出两大类的措施建议：第一类，完善中央财政转移支付制度，鼓励地方政府将外来人员纳入公共服务的覆盖范围。第二类，统筹规划、管理公立和私立的公共服务机构。

关于完善转移支付制度，从教育的领域来讲，我们觉得可以由中央政府统一发行教育券，在全国进行流通，流动人口到达流入地城市以后，可以凭教育券到当地的公办和民办学校就读。这样一方面可以解决对流入地学位积极性的问题，另外可以自由选择学校，进入民办学校后可以给予民办学校财政支持。对流入人口较多的城市，中央财政通过专项转移支付，考虑流入人口因素，加大对流入地城市医疗卫生等公共服务的支持主要想想完善中央政府对地方政府吸纳人口的激励机制。

最后一点，统筹规划、管理公立和私立公共服务机构。一是城市规划及各相关专项规划中，将私立服务机构纳入规划，并为私立机构发展留足政策、土地空间。二是明确私立机构在公共服务提供中的定位。主要是鼓励私立机构提供差别化和特色化的服务，满足公共的需求。三是加大政策扶持力度，有效的引导私立机构的发展。主要包括在资金的支持方面，可以采用政府才着对私立机构的购买房屋的方式来支付相关的费用，也可以设立奖励的基金，包括在用地方面都可以按照公益事业的用地来进行一视同仁的划拨，包括在人员方面。谢谢各位。

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葛延风：下一位发言人是国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员、研究室主任刘锋博士。

刘锋：特大城市如何应对城市病

职务：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员、研究室主任

各位来宾，下午好。中国正为世人展现出一幅最大规模、最为复杂、也最为多样的全景式、立体化的、城市化的图景。在这里可以看到会出现很多导致人口拥堵、交通拥堵、资源匮乏、环境污染、住房紧张以及公共服务失衡等城市问题。在这里“特大城市人口规模如何调控、如何管理”，进入到大家的视野中，特别是像北京这样为代表的特大城市，根据最新的人口普查，北京市人口已经是1961.2万人，比十年前增长了600多万。目前，中国的特大城市也从1997年的34个增长到2007年的63个，而且随着集聚规律推动城市群和大城市的快速发展，未来中国的大城市会越来越多。根据我们的预测，到2020年中国的城市化率大约是56%，到2030年会是64%，中国城市化的峰值大约将是80%左右。

这些年来流动人口具有向发达地区大城市集聚的特征，从1987年—2007年这20年，大城市人口占全国城镇人口的比重由26.87%增加到43.89%。我们也可以看到历年的人口密度分布，以及中国城市通过Google夜视图在向大城市集聚。研究表明，我国20个城市群国土面积大约占全国的20%，人口规模占全国的50%，经济总量占GDP的75%，而且到2020年我国将出现100万人口以上的特大城市100多个，500万以上的巨型城市20多个，以及上海、北京、重庆、广州、深圳等一批人口过千万的超巨型城市。到2020年将有超过5亿的城镇人口将集中在大城市里，大城市的人口增长过程是爆炸性的，结果也可能是爆炸性的、毁灭性的，所以我们必须要有一种前瞻性的眼光来关注这样一种未来的趋势。

第一个观点，根据两个多世纪以来世界各国的工业化经验表明，经济和人口的聚集是各国经济发展过程中的普遍规律。在城市化不可逆转、大城市必然增多的发展阶段，特大城市如何进行有效治理？这是我们当前急需回答的重大理论问题，也是十分紧迫的现实问题。纵观世界，可以看到两方面的案例，既有像巴黎、东京、纽约成功的经验，也有拉美、南亚等地区一些大城市的失败教训。未来将何去何从是值得我们深思的。

第二个观点，在中国的国情下大城市往往容易得病。从国际经验来看，刚才也说到“城市病”与大城市并无必然联系，也有成功的案例。但是在现有的条件下，中国的大城市往往容易得病，这里有几个很重要的原因：一是由于区域的产业结构格局不合理，大中小城市之间产业缺乏合理分工，造成大城市的功能和人口过于集中；二是基本公共服务严重不均衡，造成特大城市对人口流动吸引力过强；三是城市规划和空间布局不合理、公共交通发展不足，相关公共政策加剧了这种“拥挤”。

北京体现得非常明显，它的多中心功能的叠加，在世界上也很难找到像北京这样的城市，集聚了政治中心、经济中心、文化中心、教育中心、金融中心、商务中心等等，这些中心全部都集中在市中心，造成丛林。而且现在是城市化滞后于工业化，而且机动化又快于城市化，使得“城市病”非常凸显。在网络上有很多经典的段子来说明我们这样的一场小雨就可以让整个北京城瘫痪。现在采取了限车、限购、限流动等等的措施，虽然是无奈之举，但并非上策，需要我们进一步加强研究，怎么样能既能够处理好“城市病”，又能够更好地使人民群众更加满意。

第三个观点，要系统设计、加快改革、标本兼治、统筹推进。

特大城市的人口规模调控是一个系统工程。往往我们说一个城市得病了，并不完全是城市自身能够解决的。这里我们认为：1、要加快基本公共服务均等化，只有不同地区的居民都能够享有大体相当水平的生活、福利水平和基本公共服务，才可能在很大程度上避免流动人口往大城市扎堆；2、区域经济的格局以及产业转移趋势决定了未来城镇体系和人口分布格局，如何促进产业转型升级与产业转移，促进区域协调发展，加快形成合理的产业分工体系也非常重要；3、要大力促进以特大城市为中心的城市群的发展，建设网络型城市，形成合理的经济生活圈。要通过规划明确各新城、副中心城市和周边卫星城镇的功能定位和分工，优化产业布局，引导人口集散，促进公共产品、基础设施的协调衔接，构建和谐城镇体系，防止了人口和功能的过度集聚。4、要大力加强公共交通建设，提高城市科学管理水平和能力，积极采用信息技术，促进城市治理的电子化，大大提高城市的承载力，加强法律法规实施的力度等。

由于时间的关系，我就简要说这些，谢谢。

葛延风：下面有请中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长张车伟发言。

张车伟：中国得了城市化“富贵病”

职务：中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长

谢谢综合开发研究院给我这个机会跟大家一起交流。今天给我出的题目是如何避免“城市病”的问题，我也没有做PPT，我就把一些想法拿出来跟大家一起分享。

首先，中国现在出现了什么样的“城市病”？我觉得中国现在大家看到的还是一种富贵的“城市病”，中国现在大城市出现的“城市病”更多的类似于发达国家或者是我们看到的国际上比较先进国家的问题。而发展中国家出现的问题，似乎在我们国家并不是特别明显，比如说大规模的贫民窟的问题，我觉得那样的一种“城市病”可能是真正令我们或者是害怕或者是对我们国家影响最大的“城市病”。今天得这样的病还是有办法治的，一旦得了像现在拉美国家那样或者是发展中国家的病，看看他们的贫民窟的状况，我觉得我们还是很担心的。

中国到现在为止出现今天的状况，我们在某种程度上还是存在这样的病，只不过显现得没有拉美国家或者其他发展中国家那么明显。比如在我们城市当中存在，但可能我们都看不到，事实上存在着，比如说大批的城市外来人口居住在地下室里，还有群租这样的群体和城乡接合部群体的数量，如果把这些数量加起来的话，这个人口的比例是很大的。前一段北京在清理将地下室或者地下设施用来租房的人，有的外国媒体说有100万，我都不信。我觉得这样的现象是非常令我们担心的。我们之所以没有出现典型的像其他国家那样的“城市病”问题，得益于我们国家特有的一些制度的安排，这样的制度安排是中国在世界上独一无二的户籍制度和土地制度。我们现在所有的经济社会的秩序都是跟这两个制度有关系。

正是因为这两个制度的建立，我们过去的城市化是在剥夺农民的利益，所以没有出现像其他发展中国家那样的“城市病”。我们应该有一个充分的认识，这样的剥夺在今后不应该持续下去。今后中国的城市会不会出现我们比较害怕的这种“城市病”，这个问题要引起重视，而且是我们应该同样关注的，我们更应该关注的重要问题。

从现在各个地方的实践来看，比如统筹城乡的试点工作来看，很多地方在城市化的过程当中，在发展的过程当中，实际上仍然在打农民的主意，仍然在打农民土地的主意，存在着变相的、各种各样的问题，甚至要把农民的土地收回来变成政府的财源。农民土地权益的问题一定要非常的重视，比如在城市化过程当中，如果这个问题处理不好，我觉得我们出现其他发展中国家那种令人害怕或者真正的“城市病”也是有可能的，而且在今后的风险越来越大，现在可以看到我们的农民工已经是从20来岁打工到现在，第一代农民工已经有40岁了，这些人没有办法让他留在城市当中，也没有享受到公共服务，这些人要去什么地方？他们也没有办法继续从事稳定收入的工作，这些人今后的出路在哪里？这是一个非常严峻的挑战。今后的出路在什么地方？这是我们要避免的，要改革的一个方向。

我的看法是今后我们要改变过去的公共服务和管理体系，葛延风刚才说的我非常同意，不管怎么改革，到现在为止在社会领域的改革是非常滞后的，我们现在所有的公共服务和公共产品的提供仍然是以户籍制度为依托，现在为止还没有看到任何一个地方把常住人口纳入到真正的公共服务管理体系当中去，我觉得这是一个重要的方面。今后的户籍制度要取消，但是在这个制度之上一定要形成一个新的公共服务管理提供的体系。这个体系就应该是以常住人口登记和管理为依托的体系，如果没有这个依托，就没有办法提供地方的公共服务和管理。只有这样的话，把农民纳入到城市才有可能。

我觉得有几点比较重要：第一，这样的一种管理服务体系的提供不应该以牺牲农民土地的权益为代价，不应该再以任何拿农民的土地来交换得到公共服务为置换条件，不管是明的还是暗的，有的地方采用的是非常暗的一种做法，不是一下子看得很清楚，事实上存在这样的状况。不管怎样，都应该避免。第二，在城市化过程当中，土地的收益应该是让农民充分分享，这意味着我们土地制度的改革也应该和我们的户籍制度或者公共服务的提供是同步的。在这个过程当中，我们土地的收益，过去，政府在这个当中剥夺农民大量的收益，比如去年我们的土地出让金是3万亿，这3万亿等于是从农民那儿扣过来的。这样的一种状况说明今后土地市场的一体化是非常必要的。第三，社会保障性的改革。这应该提到重要的议事日程，到现在为止城乡分割的趋势非常明显，如果这样的状况再持续的话，让农民享受真正的平等的公共服务也是不现实的。这样的改革是非常紧迫，尤其是养老和医疗的问题。

现在我们看到国家的现象是这样的，有一个体系，一个是城市有工作的人进入到城镇职工的养老和医疗体系当中去，在农村建立了新农合和农村的新型养老，在城市当中居民的医疗已经在铺开，但是城市居民养老还没有开始，但是我觉得像这样的制度也存在着大的弊端，今后整个国家的社会保障体系建设不应该再有这种城乡的划分，而应该有一个重要的划分是有工作和没工作，应该分这么两类：有工作的人应该进入一个缴费型的社会保障体系当中去；没有工作的人应该设计成一套体系，就是设计成半缴费或者非缴费型的社会保障体系。这样的话，才有助于最后能够提供不管是农村和城市均等化的公共服务和公共产品。我觉得中国在发展的过程当中，城市化还是成功的，但这些问题不从根本上解决，中国今后的城市化道路能不能像过去那样成功，是要打问号的，我想这些是我们在今后的公共管理当中要重点解决的问题。

最后我提出一个问题向大家请教，可能跟我的发言关系不是很大。我最近在研究城市化的时候，想弄清楚什么叫做城市？我现在搞不清楚。因为我刚看到一个材料，大家都认为拉美，尤其是巴西是过度城市化的概念，我看到各种国际上的统计年鉴当中，他们的城市化率是80%。我刚看到OECD的报告，他们按照新城市化的定义定义拉美的时候，城市化率只有OECD国家的一半，OECD国家的城市化率平均在50%，巴西只有20%。到现在为止，什么是城市？什么是城市化？最后这些人应该在什么地方聚集？这些问题都需要考虑。大家谈的问题可能并不是特别清晰的，刚才有人讲最后城市化达到80%或者90%，这对每个人的含义并不一样。现在在中国这种国情下，人们向什么地方聚集或者怎么度量这个聚集程度，我也希望大家能够给我解答。

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葛延风：下面有请中国人民大学公共管理学院副院长蓝志勇教授发言。

蓝志勇：美国进步时代市政改革对中国城市化的启示

职务：中国人民大学公共管理学院副院长

非常高兴有机会跟大家来进行交流。我从以下几个角度来讲，看看美国进步时代市政改革对中国“城市病”治理的启示。我先讲讲对城市特性的认识，在西方也有不同的观点，但是基本上脉络是比较清楚的。首先是用马克思主义的发展观，认为经济基础决定一切，当然也决定城市的形态。二是城市化的过程本质是从荒蛮时代走向现代文明。三是非常注重社会分工，我们现在讲的城乡一体从理论上来说有一点不很理解。比如城乡一体应该是重城市，但是不能忽略农村，但解决的方法是什么？是靠分工。分工是市长管城市化，搞工业化，书记管城市化遗留下来的问题。实际上美国农民的问题，是靠城市化解决的，就是说城市化能解决三农问题。

当然也有人反对城市化，城市化实际上是从社区走向社会，本质上是从群体社会到个人社会，城市化最重要的特点是提高生产力、提高社会分工。从这个角度来讲，城市应该给人更多的自由，但是反对者认为你是城市里头的机器，到底能不能给你自由，是看成如何进行管理。还有一个很重要的问题是城市的特点，他们讲了城市是从非理性到理性，这里有很多理论，我就不一一讨论。但总的来说，城市化应该给人类带来现代文明的曙光和更高质量的生活，但是在整个发展过程当中并不完全是这样。这里面也提出来，城市是非常高密度的东西，它在社会和文化上比较有多元性，这样又有分工和多元，我可以给人巨大的回报。

我们再看看美国城市发展过程，在殖民时代是随遇而安的时代，基本上过去的城市是靠水的地方，能有多大的承载力就有多大的承载力。1820年工业化开始以后，有一个迅速增长和膨胀的时代，这是工业化的时代，是规划的时代，所以中国现在城市迅速发展的时代非常像这个时代，当然中国的城市超过美国，像纽约、芝加哥是最近几年的事情，现在城市管理的工具和技术比以前发达。后来有大城区的问题，中国也进入这样的阶段，历史上并不是完全没有借鉴，现在已经进入分权后现代，有现代的问题。

我重点讲的是美国进步时代，它也有很多的“城市病”，当时是伟大时代的出现，大家都觉得工业化过程以后，第二次工业革命以后产业升级，大家充满了信心，开拓完了边疆，土地都用完了，再要继续发展就要跟人家夺地。自然持续被打破，贫富悬殊增大，发展空间受限，自然资源的巨大浪费，新兴的公司革命和商业文明，巨大的社会物质财富的涌现，当时也提出非常重要的就是服务型政府，不是说笑脸相迎，态度好，这个也非常重要，但是光笑脸相迎不上菜也没有用，所以他们的服务型政府是加大政府财政。当时他们也有贫民窟，但不是现在的贫民窟，当时为什么公共管理应运而生，人们不相信自然带来的和谐，追求的是科学的方法和人的理性的努力、精细的设计与管理，来弘扬民主，建立法制，追求进步，提高效率。美国是非常自由的国家，城市自己发展的，后来就要搞政策，是什么呢？它也有腐败的问题，也有食品安全的问题，生猪要进行检测，还有不准养狗和养鸡，但是可以养猪，他们认为猪会吃垃圾。他们也有一些荒唐的政策，但是他们的理念过程是这样走过来的。

现在回过头来看，比如我们也有过一段自然改革，我来看到了樊纲老师，他是中国市场改革的积极推行人。刚才和项主席说了几句话，我一直关注他的财政改革。刚才大家说到“城市病”，比如说房价特高，我说为什么解决不了呢？当时因为我们学者不知道他们的难处。从外面看，常常有一些恨气，但实际上他们有他们的难处，他们说不是问题，其实我们当时设计以后，地方的土地税，中央要拿60%，将来好改革，当时因为搞经济的，优秀的经济学家，把他的领导给忽悠了，所以他们领导说，权力全部给地方。这样一下结论，卡住了公共政策的脖子。从这个意义来说，如果地方采用地产税，那就是官与民争命根子，现在我们看城市能不能给我们带来好的生活？城市的噪音、灰尘、污染、交通、食品安全、饮水安全、高房价等等问题，可以说苦不堪言。现在的问题是汽车轮子上的政府，中国的有一些政策差不多进入这样的地方。

中国城市发展核心的问题，过去也有一些思想，比如说城市是不好的，后来认为城市是经济发展的中心，但是趋势大家讲得很清楚，会越来越大，这是不可逆转的潮流。中国擅长的是建筑，不是主体规划，建筑还是请国外的设计师做的。我们现在面临的挑战是没有从传统的社会的格局中走出来，又面临加速现代化的要求。中国发展这么多年，再看它的“城市病”，交通拥堵，上不起学，艺术休闲贵得不得了，保护财产，看病也看不起，住房也住不起，下个小雨北京就受不了。

我们老方法碰到新问题，不完全是我们的问题，气候变化的温室效应要求低碳经济和低能耗。北京堵车，这是因为二环、三环、四环、五环加起来总的长度大概2500公里，但是北京500万辆车，按一个五米算，是25000多公里，车不走就超过了，这是什么问题？其实跟中国过去的规划是有关系的。一个美国的教授来中国，他说我以为中国是非常管事，没有制约的国家，我一看北京的城市，觉得这个国家自由极了。每一次城市规划完成以后是市场经济，有了整体规划以后又搞市场经济，现在我们城市整个的理念又变了，不是经济社会。如果你看这样的图会觉得是不可救药，这也有理念的问题，很多人很骄傲地说自己住在二环、三环之内，想想看他们是“都市囚徒”。这是一个理念的问题。这是一种新的城市管理理念和城市规划设计理念，并不是做不到的，比如城市的复杂性，还有老死不相往来，我都不一一讲了，都有一些图片。因为时间的关系，我就讲到这里，谢谢大家。

葛延风：我们四位发言人都给了很精彩的演讲，现在我们时间已经超时了，我们用五六分钟看看大家还有什么问题或者是有什么评论。

提问：我们中国的大城市战略以政府的力量聚集社会资源，这样的发展模式还是值得反思的，现在的发展模式，城市就像一个黑洞，是吸引全部资源的黑洞，我们国家前30年是以牺牲农村发展工业为基础，改革开放之后的后30年仍然是这样的一种模式，还是牺牲农村来发展我们的城市化，当然我们是发展中国家，我们的客观命运需要这样的方式去和世界发达国家去抗衡，我感觉到就我很多的实践，据我对农村的了解，我觉得今后中国的农村是一个老弱病残的聚集地，所有有能力的，所有的资源都吸到城市这个黑洞里面来了。这是一个方面，也可以从这一方面来理解。

在这里我就说一点，如果大城市化今后出现了，越来越明显的话，我们就应该反思我们现在这种城市化的发展模式。谢谢大家。

曹远征提问：我提一个建议，大家都讨论城市的问题，我想城市是人的城市，我不知道诸位注意到中国人口的变化没有？第六次人口普查跟原先的估计有很大的差距，中国人口正在发生重大的变化，老龄化正在来临，或者劳动人口的功能正在下降，很可能在这种情况下，中国的城市化的问题、老龄化的问题都需要来关注。

葛延风：我觉得这位先生提了一个非常重要的问题，因为我们城市化不但面临着其他国家所没有经历过特殊的城市化过程，我们还有人类历史上没有哪个国家经历的特殊的老龄化，这两个问题叠加在一起会有很多新的挑战。时间关系，我们这一单元就到这里。

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会议总结 

李罗力：中国体改研究会副会长、综合开发研究院(中国•深圳)副理事长

我们今天虽然只是半天的时间，但是大家发言的面非常广，谈的力度都很深，需要总结的内容很多，我自己感觉会开得很好。大家对我们国家城市化所面临的问题，所需要研究的问题提供了很多重要思路，提供了很多好的意见。我个人觉得受益匪浅，有很大的收获。

我把大家主要的观点总结一下，同时再做一些点评。从第一节的发言来看，辛华讲得比较好的就是对城市承载力不能静态地看、僵化地看，城市承载力是可变的、是动态的，是可以通过集约化、科学管理、技术提高来提高承载力的。但总体来讲，承载力最终是有限度的，不可能无限扩张。我本身并不同意深圳发展到三千万人口，早就有通知提出来，这个测算是按照香港的港岛和尖沙咀提出来的标准，那是人生活在水泥森林里面，不是健康的生活状况，要把深圳变成一个水泥森林，三千万人口挤在不到两千平方公里的土地上，那是开玩笑，所以我不同意这个观点。但我认为，作为承载力的研究，科学的、动态的进行研究是可以的。这是我讲的第一个观点。

第二个观点，肖金成讲城市发展要和区域发展规划协调，我同意这个观点。他主要提到了现有大城市群和未来大城市群发展的主要途径，但我觉得很重要的一个城市群没有加进去，内蒙和呼包特是一个发展很快的城市群。

第三个王建提到的高铁时代，对中国城市布局的发展会发生革命性的转变，我非常同意这个观点。这对于将来城市空间的扩大，未来城市空间、城市群的发展，对于中国未来城市化发展具有革命性意义。我建议大家好好考虑这个问题，我觉得是今天一个非常有价值的观点。

第四是秦虹博士讲的同城化问题，她把同城化做了很详细的介绍，特别是她提到了同城化的创新机制。我这么多年搞区域经济发展的研究和实际发现，实际上同城化是很难的，由于现行的行政区域化，想要同城化，大家都干一件事，那是很难的，各自都有各自的利益，各自都有各自的考虑，率先想搞同城化的都有自己的考虑，其他的城市未必都愿意。我经常想，深圳和广州两个特大城市，珠三角的两个龙头，哪一个和国内其他城市合作？但最深合作几乎没有。所以我说老死不相往来，他们都很同意我的观点。中国要搞同城化，还有很长的路要走，根本的体制要改变。

陈秀山讲了两个主要的问题，一是判断未来城市趋势是要放缓的，户籍制度、土地制度会造成民不能承受。又讲到信息时代分散化成为发展趋势，我理解城市化将来本身也有了分散化的发展趋势，这存在悖论。这个城市如果分散化也是区域城市化，不一定都集中，现在土地和户籍导致集中缓慢，既然又说信息化是将来城市化的重要趋势，导致分散化。既然说迟缓，又说分散化是一个趋势，我觉得这两个是一致的，不一定是悖论。

第二节的发言是刘教授讲到紧凑型的城市，主要是由于政府主导的模式产生了很多问题，认为从合理的城市来讲不应该按照现在说的功能分区，按长官意识进行阶层的划分。在我们国家城市化过程当中很难做到这一点，中小城市这一块，会不会更多的注意这个问题，这是一个看法。当然我觉得他也提出这个观点。

汤敏说到农民工的市民化是推进城市化的主要问题，我理解小城市搞成中等城市，中等城市搞成大城市，形成有特色的城市群。这样农民也不要分散到小城镇里去，相对要集中、要紧凑、要集约化。

胡秀莲女士讲到中国低碳发展，中国低碳发展的重点和难点都在城市。现在存在什么问题，应该采取什么措施，对于低碳发展提供了一个思路。

王涌彬讲搞紧凑型城市是关键，一个是城市郊区应该紧凑化的问题，从两方面提到紧凑型城市。第三个环节博士讲到城市公共服务面临的困境问题，我觉得讲得很重要，也很同意。实际上我们现在讲到很多的城市公共服务问题，最后一位同志发言理论上都对，应该这样，应该那样，最后是财政问题，应该把公共教育、医疗全覆盖，有钱没钱？尤其现在钱被中央拿走了，现在有事权没有财权，不要一味地讲地让政府拿走了，政府拿了钱很多要做公共服务，所以要讲公道华，地方政府拿钱都揣到腐败的腰包里了，也并是这样，所以地方政府要解决很多问题，让中央财政去用财政返还的办法是不现实的。第二个观点是利用民间资本，这确实是个途径，但是民间资本怎么用，否则民间资本是赚钱的，公共服务是公益性的，这是相矛盾的。私人老板拿出钱做公共服务是要赚钱的，所以要划清界线，规定定位，服务特色，素质、管理，这些都要定好。现在公共服务很重要的问题是财力问题，把财力问题解决了，再解决很多理论上或者政策上应该解决的问题。

刘锋同志讲到大城市容易得“城市病”，所以他最后的结论是要发展以大城市为中心的城市群，不要都集聚在大城市中。

张车伟的观点很新鲜，中国“城市病”是发达国家的“城市病”，不是南亚、拉美国家的穷困“城市病”，特别是户籍制度和土地制度，这是我们国家两项特殊的制度。由于这两项制度，使我们城市有序发展，我个人仍然是赞成的。作为14亿人口的国家，如果没有这样一个制度做保证，我们不可能发展。但是这个制度是有很多问题的，随着时代的发展，它需要改革，要解决问题，这点我完全同意。张车伟最后讲，户籍制度、土地制度都面临严峻的挑战，要解决当前农民工进城的问题，城市化中遇到的新问题。

蓝志勇教授讲到美国进步时代的城市化对中国城市化的启示。远征虽然就讲了一句话，但是我觉得非常重要，我们讲城市化时，特别要和中国的老龄化结合起来，中国现在已经露出了苗头，这是独一无二的，而且中国快速老龄化，这是整个世界遇到的问题，如果中国把老龄化问题解决好，对全球都有示范作用。

我的总结把大家的观点串了一下，也发表了一些自己的观点。最后我代表综合开发研究院，感谢今天所有参加会议发言的专家、学者、嘉宾，感谢所有参会的来宾，百忙之中聚精会神地听会，热烈地发言，非常感谢！感谢所有的媒体，也感谢所有为会议作出了各种服务的工作人员谢！谢大家！