国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）于2017年4月15日在广州举行了“贫困治理与公共政策”学术研讨会。IPP学术委员会主席郑永年教授为研讨会做了主旨发言。他指出中国的扶贫由中国共产党主导，这种“中国特色”的扶贫经验在全世界来说都是绝无仅有的，研究中国的扶贫经验有着深刻的理论和政策价值。郑永年教授从农村基层治理的角度谈中国的农村扶贫，探讨了未来农村的贫困治理之道。以下是郑永年教授的演讲实录。

    我自己来自农村，一直以来对农村非常关注。这几年我先后在南方的浙江、广东、广西等地的农村花了很多时间进行调研，考察农村的贫困现象。今天我想从基层治理与扶贫这个角度来谈一下农村的贫困问题。

    扶贫不仅仅是经济问题

    这些年，中国政府发起了一场全国性的反贫困运动，即精准扶贫。从世界范围内来看，只有中国共产党才能做这样的事情，其他国家没有一个政府可以这么做。尽管世界上大多数政府也认识到扶贫的重要性，但它们没有能力像中国那样做。从这点来看，精准扶贫运动体现出了中国的制度优势。

    不过，我个人认为，扶贫不仅仅是一个经济问题，更重要的是一个制度问题。尤其是对农村来说，贫困是一个治理制度的问题。农村的贫困也表明国家治理能力的不足，这对任何国家来说都是这样。真正让人脱离贫困，用制度来保障他们不再返回贫困，这对任何国家来说都是不容易的。扶贫是一项非常艰巨的任务。

    从宏观上说，中国的扶贫非常有必要。从微观上看，现在的扶贫并不是那么有效，或者说，以我们的期望来衡量，扶贫的表现还不够好，例如存在大量的政策寻租行为。我认为，扶贫的方法和制度建设还需要结合起来。没有农村治理制度的建设，扶贫很难实现可持续发展。

    首先的一个问题是，如何理解今天中国农村的贫困？我认为，有两个因素非常重要。第一个是普世性，主要是指全球化过程。大家可能会问为什么全球化跟中国的基层贫困能直接联系起来？这是因为20世纪八九十年代以后，全球化导致了农村的贫困。全球化对农村的影响主要在于全球化在农村劳动力与国际市场之间建立了一个最直接的联系，而这种联系以前是不存在的。全球化把农村的所有生产要素，包括劳动力和土地，跟全世界直接联系起来了。

    全球化与农村的贫困

    就中国来说，在很长时间里，珠江三角洲每年吸引了高达3000多万从中国各个地方来的农民工，这些农民工把自己最廉价的劳动力投入到全球化的过程中。中国早期的血汗工厂都跟全球化有关。中国成为世界制造业的中心，不是因为技术，而是因为中国农民的廉价劳动力和中国农村廉价的土地。诚然，今天我们的制造业中也有一些技术含量高的公司，如华为，但早期主要是靠劳动力和土地的要素优势。

    当这些农民离乡别井到珠江三角洲一带打工后，他们确实能感受到更好的生活，因为挣的钱比务农要多得多。不过，根据我的观察，到外地打工不足以使他们脱离贫穷。尽管他们赚了一些钱，但没有制度基础保证他们完全脱离贫困。中国城乡二元的户口制度没有得到彻底的改革，很多人在珠三角打工十几年，一旦失去工作依然很可能要回老家。无论是生活在城市里的农民工，还是回老家的农民工，很多人都还是处于贫困边缘的状态，一旦失去工作，就会再次陷入贫穷。或者说，他们没有任何的制度保障。

    当然，全球化导致农村的贫困是一个全球性的议题。西方发达国家，例如美国，在2008年世界金融危机之前，其中产阶级规模超过70%，到现在剩下50%都不到。这个就是全球化带来的问题。多年来，大家都关注如何从全球化过程获取好处，但是忘记了小城镇，忘记了乡下。这也是现在西方民粹主义崛起的根源。中产阶级规模缩小了，甚至有些地方中产阶级变得贫困起来。

    在这方面，特朗普的一些政策做法值得关注，尽管人们在价值观上不认同他的做法。比如他重新开放一些以前因为环保问题和气候问题关掉的小企业，像煤矿。这些企业都在小城镇，它们在全球化的过程中被忽视而导致了相对的贫困。法国等欧洲国家的情况也差不多。

    农村改革的失效

    第二个因素是中国农村改革的失效。中国的农村改革在1980年代最有效。从世界范围来看，80年代中国脱贫的农民是最多的。80年代的时候我自己也在农村，见证了两波改革，即第一波的农村生产承包责任制，以及第二波的乡镇企业发展。为什么当时的农村改革非常有效呢？这两波的改革，对农民财富的积累是有贡献的。或者说，这两波农村改革是“积累性”的。但是90年代以后，农村基本上没有很大的改革，除了政府取消农业税，向农村让利，农村本身没有多大的改变。农村土地制度改革到今天为止，仍然没有实质性的进展。

    我自己创造了一个概念来描述当今的农村贫困，我把它称为“流出性的衰败”。所谓“流出性的衰败”就是说农村的生产要素，只有单向流出，没有流入。我每次到农村就很感慨：农民一旦富裕了就会离开农村搬进城里。即便这些富裕农民有时候也会在乡下重新盖个房子，但这不是其长期据点。农村没有工作，年轻人就往外流出。现在中国农村的生产要素都是单方面流出的，社会资本进入农村是受制度限制的，而农村对人才没有任何吸引力。

    政府在农村确实有投入，比如取消了农业税，但是农村自己基本上是没有任何投入的。实际上，资源一直是从贫穷的农村流向城市的，包括人、财、物。对农民来说，谁不向往城市生活呢！谁不向往把自己的后代送往城市呢！这样下去的话，农村的衰败是不可避免的。所以，最近我也在考虑中国城镇化怎样进行下去的问题，因为这跟农村建设是非常相关的。如果城市化搞不好，农村建设也永远搞不好。我在思考如何建立一种资源分散性的城市化，而不是像现在这样永无止境地把所有的优质资源都集中在城市，尤其是大城市。

    今天的扶贫，我们可以把它简单地理解为政府对农村的投入，或者通过扶贫形式的财富再分配。这种再分配可以通过行政的方式，也可以通过税收的方式。

    扶贫非常重要，因为它是中国共产党继续治理农村的经济基础，可以避免发生传统的革命或者造反。传统上中国人是不会轻易造反的，只要能够生活下去，老百姓是不会造反的。不过，中国几千年来造反不断，每个朝代都有不想造反的老百姓到最后都起来造反了。我的观察是目前农村不稳定的社会基础在扩大，这不仅仅是因为经济上的原因，也因为现代教育和传媒的作用。

    现在的农民跟20世纪五六十年代的农民不一样，他们也是受过教育的，其权利意识跟以前的农民不一样，尤其是第二代农民工。农民工回农村后，还是希望享受城市的生活，比如说要有洗澡设备、卫生条件，要有暖气、空调，但农村的条件确实有限。现在内地农村的环保问题越来越严峻，就是因为农民一家一户地在追求城市的生活方式。这从一个侧面说明了农民的权利意识在提升。

    贫困导致社会不稳定

    这几年中国的社交媒体有很明显的变化。过去，中国的高级官员们若出了事情，网络上的讨论会非常激烈；但现在大家对此类问题都见怪不怪了。但是，一旦农村和基层出现一些社会问题，比如山东的辱母高利贷问题、四川的中学生自杀问题，任何一件事都有可能成为全国性的大事。大家想一想这里面的深层含义：底层出了一些问题就会引发全国性的怨愤。这是为什么？

    现在政府维稳的能力在提高，但是政府除了传统的维稳形式外，也没有新的形式。这里的问题是，政府的维稳能力跟老百姓的动员能力之间的平衡怎样去把握？政府24小时都要盯着也很累，而且也不会很有效。

    农村的贫困会导致不稳定，也没有人会怀疑政府大量投入的重要性。但是，如果从基层治理这个层面去看待贫困问题，就会发现矛盾：一旦政府减少了投入，贫困又会重新出现。扶贫只是一种缓解作用，不是在根本解决问题。

    所以我一直想把扶贫放在中国的基层治理制度里面。农村治理所面临的局势是非常严峻的。我今天提出三个问题供大家思考。第一个问题，我们在农村是不是还有有效统治？第二个问题，现在治理农村的是不是我们所认同的那种治理？第三个问题，农村的治理究竟应当怎样进行？

    这三个问题看着简单，但我自己想了好久，并不好回答。因为现在很多农村地区出现了无政府状态，或者说政府不能发挥正常的作用了。所以，一些农村出现了黑社会化，甚至黑白不分的现象。当然，“无政府状态”也是一种治理状态，只是说这种治理状态不是我们所认同的。一些地方黑社会的治理也是治理，黑白勾结的也是治理。

    中国基层“霸”字流行，这是很长时间以来的一个现象，也是大家一直在讨论的，即“恶霸”很多，如“区霸”“校霸”“路霸”“水霸”“电霸”“地霸”……这是很成问题的。这些“霸”也是老百姓所痛恨的。有些“霸”是黑社会的，但有些“霸”跟政府有关，甚至在有些农村黑和白根本分不清楚。所有这些“霸”随意欺负老百姓，是农村稳定的一个恶瘤。

    今天，因为有这些“霸”，扶贫的经济利益或者其他一些利益，一到农村都会被这些“霸”所捕获，应当流向农民的好处都被这些人捕获了，根本流不到农民那里去。也因为这些“霸”，现在我们执政党很难像过去那样深入民间了。

    农村的扶贫与反腐败

    从这个角度来说，我们应当在农村做三件大事情。第一件是大力扶贫。这件事情正在做。政府的投入非常重要，没有投入的话矛盾会越来越激烈。全球化的趋向是不可改变的，而全球化会继续影响农村。中国也是一样，中国如果要成为全球化的领头羊，全球化这些因素对中国农村的负面影响一定要重视起来。

    第二是中国农村的反腐败。我认为，今天拍“苍蝇”的效用会高于抓“老虎”。“大老虎”已经抓了很多，也会继续抓下去，但对老百姓的功效没有那么大。“打老虎”式的反腐败对老百姓没有什么直接的影响。我最近去各个地方观察后发现，反腐败刚开始时对老百姓非常有用，但是几年下来一些老百姓就开始问他们到底得到了什么? 官员腐败的情况的确有所好转，但是反腐也导致了一些官员不作为，导致老百姓去办事情不方便。

    所以老百姓也在问，这样反腐败下去跟我有什么关系？而底下的那些“苍蝇”或者“霸”，跟老百姓的生活是有密切关系的。因此，执政党在打“老虎”的同时还是要把这些恶霸打下去，把基层的腐败反下去。

    第三，更重要的是基层的改变，尤其是要改变资源单向地从农村流出的情况。政府应当通过土地制度和其他制度的改革，允许各种生产要素实现双向流动。无论欧美还是其他国家都是这样。当城市化达到了经合组织（OECD）国家的水平，也就是在70%左右的水平时，社会出现的现象就是“富人的乡下，穷人的城市”。因为穷人需要城市，城市生活非常方便。如果社会环境改善、公路修起来、学校办起来、服务业也有了，小城镇的生活会非常好。

    如果中国现在不改变这种单向的流动方式，光靠政府一家去做扶贫，无论投入多大，效果都不会太好。所以，政府资本要和社会资本结合起来——当然也要预防社会资本的负面作用，因为资本的本质是剥削农民，这一点要我们通过各种制度把它规制好。但我们应当鼓励社会资本流入农村，跟政府资本结合起来，来促进农村本身的发展。

    这样多方面的结合，就可以使中国农村的腐败控制在我们可接受的程度内。甚至最后也可以出现我们现在提倡的“美丽的乡村”。中国出现像欧洲那样理想的乡村，也不是没有可能。

    郑永年系华南理工大学公共政策研究院（IPP）学术委员会主席。