时来天地皆同力，“德州模式”新创举

——统筹城乡的德州城市化发展实践

    村民主动要求拆迁？上大学户口不要迁北京要留在村里？市民保障不如农民？

    近来在德州，经常会有整村的村民集体联名向有关部门要求拆迁，时不时总有人打电话到政府机关询问自家的房子什么时候拆。学生考上北京的大学却不愿意将户口迁往北京，千方百计的想要将户籍留在村子里。市民开始羡慕农民，农民不仅有耕地、有“别墅”、 有工作、有社会保障和各种福利，甚至还有分红；市区里的姑娘们开始愿意嫁给乡下的穷小子。马路旁边的联排“别墅”和一栋栋新房，不是哪个房地产商的手笔，而是当地的村民自家的居所，这些画面与长久以来人们记忆中陈旧破落，人人逃离的乡村景象形成强烈的反差，到底发生了什么，使得德州农村一夕之间成为人人羡慕，人人向往的理想生活之地？

    德州位于山东省西北部，黄河下游北岸，总面积1.03万平方公里，总人口569万，农村人口350万，辖11县市区和两个经济开发区。全市土地总面积1217.9万亩，其中耕地1285.17万亩，是中国农业最发达的地区之一。

    近年来，随着德州经济的不断发展，城市化进程也不断加快，城市规模迅速扩大，城市人口不断增多，城市发展呈现出前所未有的良好局面。但在这个过程中，受多种因素的共同影响，也出现了一些不和谐、不平衡的问题：德州市原有行政村8319个，村均人口526人，500人以下的村占57%。村庄多，村庄小，人才少，居住分散，村级组织运转成本高；负担重，基础设施建设成本高、效果差；农村经济发展落后，保障不到位；“空心村”现象普遍，土地浪费严重的同时土地资源紧张；“城中村”拆迁矛盾突出等。这些问题的存在，关系到城市整体的可持续性发展，更关系到每一个德州百姓的利益。对此，德州市政府按照“坚持以人为本，发展生态经济、建设和谐德州”的总体要求，积极探求适合德州的城乡统筹一体化发展道路，采取了 “千村合并”“合村建区”等措施，在全国的诸多城市中独树一帜，建立起城乡“二元”统筹的新型城市化模式，受到了社会各界和专家学者的关注与好评。

“以民为本”谋求发展——新农村建设指导思路

    德州市是典型的农业大市，属于经济社会相对落后地区，这就决定了统筹城乡发展的主体是农民。农民在政府积极鼓励、引导下，通过转变生产方式、生活方式、思想观念，实现职业非农化、生活市民化、思想现代化，达到城乡一体化的目标。

    德州将推进城乡一体化细分为三条路径：一是农民工市民化，即：转移到大中城市稳定就业的农民工融入城市，成为市民；二是推进城市化，即：加快发展小城镇，吸纳部分农民就业、居住和生活；三是新农村建设，即通过开展农村社区建设，减少村庄数量，推进农民集中居住，完善农村基础设施，提升公共服务，实现农村社区化、农民就地城市化。

在这三条路径中，该市将农村社区建设作为关键和核心，经过不断探索，建立起了一套自下而上的发展道路。在农村社区建设过程中，德州市政府坚持“以民为本”的指导思想：

    了解民情，深入研究，尊重民意，因地制宜。深入基层，了解民意，积极引导农民群众主动参与农村社区建设。通过与基层干部以及村民代表的座谈，问卷调查等方式，确定工作目标、方法和步骤；运用广播电视，宣传海报等形式，广泛宣传建设农村社区的目的意义和政策，使村民充分了解到合村的好处，从而达到村民意识的转变。针对各村实际，因地制宜，不搞“一刀切”，不强制拆迁，发挥试点的示范性效用，引导农民逐步迁建社区。

    政策配套，让利于民，关注民生。想法设法调动农民积极性，最大限度的让利于民，帮助群众解决好社区建设中的困难和问题。政策配套，发挥财政扶支持作用，针对拆迁补助予以详细的政策制定，确保村民满意；对于农户建房贷款给予优惠，降低农民建新居成本，减轻农民经济负担；同时积极整合资源，将政策性项目、资金集中用于社区建设。腾空之后的用地，根据城乡各自特点，发挥优势，为村民提供新的就业从业等发展机会，扩大收入来源，增加农民收入，提供“造血”细胞，使村民收入有“源”可依，形成长效机制，安定民心。

    强化服务，落实到位，保障农民权利，保护农村文化。强化领导干部的服务意识，各项措施落实到位，加强监督管理，保障农民的权利。成立专门的农村社区建设工作领导小组，建立农村社区建设联席会议制度，落实问责制度，权利责任划分到人，严格把好社区住房建设质量关，保证各社区建设的安全有序推进，确保群众住上“满意房”,“放心房”。社区建成以后，在管理上，加强组织建设，加强服务体系建设，集中为群众提供计生、民政、就业治安、医疗等服务，让群众不出社区就能享受到便捷高效的服务，保证村民的各项权利。此外，结合原有村庄特点、村民生活及民族风俗习惯等，因地制宜，最大限度的保留村名等特色的原有村落文化。

通过1年多的农村社区改革建设，德州市行政村由原来的8319个减少到3123个行政社区(村)，其中全市合并后的3123个行政社区（村）规划为1579个并建社区，社区（村）平均人口由合并前的526人增加到1400多人；其中781个已开工建设，涉及村民15万户，已建成楼户888万平方米，完成搬迁安置2.8万户。

“拆迁有道，民生有源”——城市附近村落的“旧改新”

针对城市附近村落依附于城市，经济基础相对较好，各方面条件相对便利的特点，这类村落的改迁，德州具体实践中确立了三种模式：

1.对“城中村”改造采用政府组织统拆统建的模式。各县市区驻地的城中村，由政府组织拆迁安置，腾出土地对外出让开发，所得收益用于补贴农民购房。这种模式使得政府、村民都受益。

2.乡镇驻地采取沿街开发模式，市场化运作，从收益中提一定比例用于基础设施建设或补贴农民。

3.近郊村采取企业和社区联建模式。企业出资对社区进行开发改造，农民用宅基地换住房，腾出的土地留做企业发展用地，农民还可以在企业就近就业。这种模式实现了农民得实惠、企业得发展的双赢。

面对城市改造中遇到的诸多问题，“拆迁”和“民生”是重中之重。解决好这两大问题，对于城市的稳定和谐发展具有重要意义。

结合开发区案例分析

德州经济开发区1998年正式启动，实行“区管镇”的体制，现辖4个乡镇：宋官屯镇、赵虎镇、袁桥乡、抬头寺乡，共有199各行政村，总面积为318平方公里，总人口11万。作为第一批试点地区，开发区积极应对，采取了政府组织统拆统建的模式，解决了农民最关心的民生、就业、住房、集体经济发展等一系列问题，让农民参与德州城市化实践中来，分享城市化带来的成果。

“万千村民喜迎拆迁”——拆迁有道

 多种补偿方式的有机结合

     土地补偿：货币补偿与留地安排。货币补偿：按照国家政策，给予农民土地出让金补偿和地上附着物的补偿。留地补偿：开发区管委会认真探索，确立了“资产性”的征地补偿模式，即在征地的同时，既有货币补偿又有留地安排。补偿标准为3万元/亩，同时预留土地面积：村总人口数×0.147（亩），将两种补偿相结合，将土地补偿款和预留土地用来兴建集体物业，采用订单方式出租给企业使用，村集体按月收租，并将这部分收入用于村民保障。

    实施旧村改造，直接让利于民。开发区对旧村的改造方法，采用“以村为单位，整体改造”的模式，即拆除村民原来的宅院式住房，统建安置上楼。在开发区政府统一协调下，由开发区管委会下属的开建房地产公司负责项目的规划和建设，开发区、镇政府和村两委负责制定旧宅补偿方案和新房分配方案，最后经过全体村民同意，整村村民上新楼，开建地产公司再在原来村落的土地上进行商品房的开发。

    拆迁的按院补偿。拆迁过程中，为了避免按照住房面积补偿造成农民大面积违规抢建的现象，开发区制定了“按院补偿”的补偿办法：即以农民合法分配的18×20(360平方米)的标准宅院为一个补偿单位，每户宅基地补偿15万元，体现了向弱势群体倾斜的政策导向，避免了村民为扩大补偿面积而在拆迁前的“抢建”行为。这样的补偿办法遭到极少数建房数量较多的有钱“富裕户”的不满和抵触，甚至也出现上访事件，对此，开发区许主任表示，欢迎上访。由于这样的补偿方法受到大多数村民的拥护，上访者最终主动积极寻求与政府的“和解”，有村民戏称为此举为“打土豪”。按院补偿有效的解决了拆迁过程中遇到的问题。

     新房安置。新房安置方式，目前属于吸取第一代经验而改良的“第二代方案”，是产权置换的模式，基本步骤是根据户和每户的人口制定上楼安置的建筑面积。按“人+户”政策，每人40平方米，再加每户40平方米。典型的三口之家就可以分到160平方米（40/人×3+40/户=160平方米），也就是两套80平方米的住房，按此标准购房，购房金额为10.88万元，新房的购房款大大低于旧宅补偿款，一般村民均选择80平方米和120平方米的房型各一套，所要支付的总房价约为14万元。也就是保证每户居民能获得人均50平方米以上的楼房，能剩余5-6万元补偿款；人口较多的户可获得两套房产。此外，成立市场化控股的房地产公司，作为政策工具，担负公共职能。

政策落实，责任到位

    “百局帮百区、百企连百区、领导干部包社区”。在实际工作过程中，市直工作组进驻社区，各级干部及时进入角色，真蹲实驻，真帮实扶，积极配合当地党委政府，各派出单位立足职能，发挥优势，为帮扶社区真心实意办实事、全力以赴解难题。在短时间内将结对帮扶的90个农村社区，用地规划和建设规划全部完成，其中78个社区开工建设，其他社区正进行搬迁或土地平整工作，其中武城、城区、禹城、宁津、平原、齐河6个工作团所帮扶社区已全部启动。全市近200家企业积极与社区结对，充分发挥资金、管理、人才、技术、信息等优势，参与社区建设和农业产业发展，通过社区建设，用获得的腾空土地壮大企业规模、兴办农业龙头企业、建立农业生产基地等，实现了企业与社区双赢发展。各级领导按照对口包社区的分工，积极参与，主动工作，深入社区进行调研，组织召开现场办公会，了解社区情况，在宣传发动、规划制定、社区建设等方面给予具体指导，帮助解决遇到的困难和问题，促进了社区建设的顺利开展。

保留村镇原有文化

拆村建区，村民关心的不仅仅是地理面貌的改变，住房的安置，还有各村延续上百年的文化传承。建区过程中，让新社区延续传统乡村文明的记忆，最大限度地保留历史文化遗产，坚持乡风民俗不能丢、文化特色不能少、规划标准不能低、田园风光不破坏，将农村社区建设与生态性、生产性、生活性的有机统一。目前，在德州全市合并而成的新社区中，90%沿用了老村名。特别是对一些有传说、有来历、有故事的村名，像化牛李、清明寺、龙潭等，都被保留沿用。在建设新农村中不但没有损毁旧村文化，还加强了保护和修缮，让“新农村”传承了“老文化”，借助合村建区挖掘历史文化，开发了农业旅游资源。

长效可持续的机制——民生有源

集体资产有效监管和再升值。如何让农民既住上楼房、更鼓起腰包，是德州市在合村并建社区过程中关注最多的问题。对征地补偿款德州经济开发区管委会最初采用了“一级所有、三级管理”即：村集体是补偿费用的所有者（一级所有），资金的监管由开发区管委会、镇政府和村集体共同执行（三级管理），用征地款的银行利息来养活农村，改善失地农民的福利和保障，但因为银行利率的降低，收入减少，利息收入已经不能解决失地农民的福利保障和实际问题。

既然一次性的拆迁补偿不能永久解决村民的后续生产生活问题，如何使每户村民的收入都有“源”可依？如何使村民集体资产成为“会下蛋的金母鸡”——不但不流失还增值？这成关系到村民切身利益、关系到社区长久稳定的重中之重。对此，市政府要求通过村民选举，选出村民信任的人对集体资产进行行之有效的管理，并且进行全民监督；鼓励社区合理利用资金进行再生产，参与企业兴办、商业项目投资；利用预留土地，建设街区“门面房”、商品房租售。例如：宋官屯村利用土地补偿金6000多万元。建设沿街商贸楼和标准厂房10多万平方米，年租金收入500多万元，年人均增加收益3000多元。此外，还鼓励企业直接参与新农村建设，实现共同发展。

村民就业，增加收入。开发区在建区过程中，除了拆迁补偿，资产性征地补偿模式，还将村集体的补偿与旧村改造结合起来，对旧村改造中征收的集体所有宅基地，按一定比例返还经营性商品房。在政府调配下，将一些最具价值的“金角银边”经营性用房，给予村集体，沿街物业的商业价值为年平均租金100元/平方米以上。此外，村集体建物业，向外出租给企业使用，开办职业院校，村集体投资建设企业工厂等，这些既增加了效益，又给村民提供了就业机会。开发区还建立就业扶持机制，引导原村民逐步融入城市。采取了政策引导，企业安置；强化培训，向企业推荐；提供公用事业型岗位；创造条件，鼓励自谋职业等方法解决失地村民的就业问题。

村民保障和福利。随着集体经济的发展壮大，最终受益者是村民。开发区用集体资产收益，以集体为主体，为失地农民提供四类保障：一是基本生活保障；二是养老保障；三是住房补贴；四是社会福利。通过这些社会保障机制，确保了失地农民的后顾之忧。对失地农民采取的基本生活保障和集体福利措施主要有以下几项：（1）对55岁以上的失地农民，每人每月有所在的村委会发放面粉40-50斤，生活补助50-100元；（2）55岁以下的失地农民，每人每月由所在村委会补助面粉40斤；（3）物业费、取暖费等实行集体补助；（4）每逢过节，发放各种福利。这些基本的福利保障，已经使得超过50%的开发区原村民收益，其它村民福利正在完善中。

经过一系列“旧改新”措施，作为城市发展“毒瘤”的城中村脏乱差消失了，取而代之的是漂亮整齐，配套设施完善的现代化居民社区；社区村民的生产生活水平大幅提高，以开发区一个普通失地农民为例，改造以后有四种收入方式：一是土地补偿金收入；二是以各种社保福利形式实现的集体不动产财产性收入；三是就业劳动工资性收入或发展个体私营经济经营性收入；四是家庭房屋出租财产性收入。其中绝大部分收入会随着开发区的不断发展而持续稳定的增长。村民的各项福利和保障某些方面甚至超过了市民，学生上大学甚至不愿意迁走户口……村民对目前生活的满意度达到90%以上，幸福指数大幅提高。文化氛围更加浓厚，这些不仅有利于城市的经济繁荣，市民整体素质的提高，更有利于社会的稳定，体现着社会的公平和正义。

簸箕刘村案例

簸箕刘社区居委会是2009年按照市委、市政府工作部署通过村庄改造由原来簸箕刘村改建而成，命名为簸箕刘盛和景园小区。小区位于德州市东方红路以北、康博大道以东、跃华中学西邻。共有居民1547口人，496户。村属企业3处，集体经济总资产达5亿元。近年来随着合村建区，居民各项权利得到保障，集体经济不断扩大，居民待遇不断提高，居住环境得到改善，精神文化生活也更加丰富。

集体经济不断壮大

自1998年开发区启动建设以来，簸箕刘村积极响应，成立了“簸箕刘工贸开发有限公司”、“宏图建筑工程有限公司”、“电动车批发市场”等村属企业。以集体企业为发展平台，经过多年努力，“簸箕刘工贸开发公司”建设商住楼7万多平方米，每年实现租金收入230多万元。2万多平方米的北方电动车批发市场已经形成规模，70多家电动车销售商入住市场。2009年，宏图建筑公司承揽建筑工程30多万平方米，建安量达2亿元以上。07年、08年连续两年完成税收均超过500万元。09年集体经济收入在1500万元以上，实现上交税收1500万元以上。

居民待遇不断提高

自2001年开始，村集体每月定期为全村村民发放生活补助。仅生活补助费发放每年达140万元，每年春节和中秋节给村民发放福利达60多万元。每年为中考、高考成绩优秀的学生发放奖学金5万多元。2007年在给村民加入农村合作医疗以后，村两委又制定了《簸箕刘村重特大疾病医疗救助制度》，对治疗费用超过1万元至10万元以上重特大疾病的村民给予报销医疗费15%至30%的经济救助。到目前，村集体已救助村民30人次，救助总金额32余万元。2010年1月1日开始，所有居民的生活补助费实行新政策：女55岁、男60岁以上，每月由170元提高到300元；40岁以上，每月由120元提高到200元；40岁以下，每月由50元提高到100元。

社区集体资产股份制量化实施

2010年11月5日，经过多次协商修改，出台了村民股东福利发放的实施方案，保障村民权益：

（1）《簸箕刘社区居委会集体资产股份制量化实施方案》自11月1日起正式实施；

（2）股东生活补助费按实际配股数额月3‰发放；

（3）两节福利费每次按实际配股数额2‰发放；

（4）冬季采暖补助按实际配股数额5‰发放；

（5）60周岁以上股东每年按13个月发放生活补助费。

簸箕刘社区居委会“股金证”正在制作中。

居住环境得到改善

整村短期内完成了整村拆迁任务，改善了居住环境，2009年3月，接到上级的拆迁任务后，在面临众多困难情况下，历时27天完就成了整村1859口人、400多户的搬迁、拆迁任务，腾空原村庄占地500余亩，为进一步完善文体中心建设用地创造了良好的条件，为德州市优化建设环境带来积极的影响。

丰富居民的精神生活

居委会两委积极引导、鼓励居民参加文化活动，举办了“德州市第三届文化艺术节”、“开发区团拜会”、“开发区元宵晚会”等多次活动，在搞好物质文明的同时，丰富了居民的精神生活。

簸箕刘社区居委会坚持民主管理、民主监督、民主理财、民主决策制度，坚持每周一召开干部联席会，党员每月开一次例会，坚持村民代表会和一事一议制度，在各项事业都取得了一定成绩以后，制订了社区未来发展目标：用2—3年的时间，努力让簸箕刘每一个家庭资产过百万元，把簸箕刘建设成为一个经济实力雄厚、居民安居乐业的社会主义新村。

“千村合并” ——基层农村的“新革命”

    城乡统筹，更多的关注应是远离城市的基层农村的发展。对于经济发展相对落后，基础设施不够完善，人员分散的广大农村地区，如何行之有效的实施合村建设，德州创建了自己的模式：自拆自建、滚动发展。这种模式又分为两种类型。一种是整村迁建。集中时间完成村庄拆迁，腾出土地尽快完成复耕，享受增减挂钩的政策。另一种是自拆自建。顺其自然，滚动发展。这种模式的便利之处是在农村基层工作难度小，没有后遗症；但是它时间长，享受增减挂钩的政策滞后性。多数农村社区采用这种模式，政府负责指导搞好规划，由村委会组织建设，顺其自然，滚动发展，逐步完成，用十年左右时间实现新农村建设的目标。

德州市委、市政府在认真落实党的十七大精神和借鉴外地成功经验基础上，成立了农村综合改革推进委员会，制定出台了《关于推进全市村庄合并和农村社区建设的意见》。在试点乡镇首先试行了“五不变一不降低”政策(村庄规模调整后，原行政村、组的土地承包关系不变;原行政村的各项承包、租赁合同及合理优惠政策不变;原村级资产、债权债务不变；原自然村村名不变；原行政村村民的福利待遇不变；原退休干部的生活补贴标准不降低)，有效破解了村干部安置、债务处理、新村宅基三大难题。

在村庄合并中，积极引导各地合理采取农村社区整合、城中村改造聚合、强村带动、产业联结、自然村恢复、邻近村合并和企业村庄结合这7种模式，共新建农村社区1500多个。在建区过程中，首先进行了村庄领导班子合并，形成行政管理型社区，再根据规划逐步并居增加服务功能，形成行政管理与公共服务相结合的农村社区。

齐河县案例

齐河县位于德州市最南端，与济南隔黄河相望，面积1411平方公里，人口62万，辖14个乡镇、一个街道办事处和一个省级开发区。2009年完成国内生产总值165亿元，财政收入14亿元；城镇居民人均可支配收入13100元，农民人均收入6810元。

统一规划，建设新村社区，归还土地资源

合并前，齐河全县有1014个行政村，村均人数529人，最小的村庄只有63人，居住分散，远远超出公共服务范围；村庄没有规划，道路散乱，缺乏公共设施；全县村庄占地19.5万亩，人均占地250平方米，户均占地963平方米，而且出现大量的“空心村”，一宅多户现象集中；由于村庄小，人力物力有限，基层民众的权益无法得到保障。齐河县委县政府以城乡建设用地增减挂钩政策出台为契机，率先突破，积极推进村庄合并和农村社区建设工作，加快城乡一体化进程。

合并后，全县合并为173个农村社区，社区平均人口3000人以上。目前，已有162各农村社区全面启动，占社区总数的93%。整村迁建型社区达到86个，涉及村庄485个，受益群众8.2万户、28万人。完成投资35亿元，建筑面积408万平方米。人均建设用地不超过100平方米，户均宅基地面积不超过200平方米，落实土地增减挂钩面积1.5万亩，已上报9000亩，可置换土地6000余亩。

立足民意，解决住房，增加收入，提高农民积极性

立足民意，土地补偿。为保证合村顺利实施，齐河县政府出台了《千村并点工作实施意见》，设立农村社区建设专项奖励补助资金，按照净增耕地面积每亩补助10万元，其中5万元用于农民购房，4.5万元用于社区基础设施配套，5000元用于土地复垦补助，农民真正得到了实惠，投入较少的资金就可以入住新居。同时建立级差收益返还机制，首先将获取的挂钩指标的30%用于农村基础设施和公益事业，留足农村经济发展用地，之后将赋予指标安排到城镇使用，产生的土地级差收益全部返还于新农村建设。村委会与村民协商签订拆旧协议，进行旧村复垦，明确各方权利义务。

合理规划布局，注重实用性。严格贯彻国家节约集约用地政策，拿出专项资金，委托省市规划设计部门统一编制了社区建设规划，合理确定了173个社区的总体规划，包括位置坐标、空间布局、人口规模等，对农村社区房屋及配套设施、公共服务进行合理布局，并按照规划逐步实施迁建。根据村庄地点、村民生活及风俗习惯、地形地貌、生态环境等因素，因地制宜确定建筑风貌及建筑群组合方式，编制了40多种农村社区住宅户型设计，规划建设了既有二层又有多层的住宅楼，形成了风貌各异、特色鲜明的农民集中居住区，在选址上充分考虑到未来发展可持续性，为农村社区建设预留空间。

在新居住宅建设上，充分考虑到农民生产生活习惯，农村特有的生产生活方式，在新社区里建设了简易的平房、粮食晾晒场及大型农机停放场所，在居民楼附近安排相对集中的农具存放院落，为农民生产生活提供便利。

在建设投入上，政府投资基础设施，市场化筹资解决公用设施，农民自己筹钱建楼，“三马拉一车”。在建设过程中充分考虑到齐河县靠近济南市区的特殊地理位置，征求村民集体意见，在社区内建设一部分商品房住宅楼、联排别墅对外出售，企业厂房、门面房等对外租售；积极进行商业开发，建立商业中心、商业街，为未来活跃经济发展，创造条件。

完善社区基础设施。中心社区统一安装太阳能，采用地源热泵、天然气等方式解决群众集中取暖问题，对垃圾实行“社区收集、统一运输、集中处理的垃圾处理模式。新建农村社区全部实现“八通八有”综合配套设施：通水、通电、通暖、通气、通油路、通宽带、通电话、通有线电视，有幼儿园、小学、敬老院、卫生室、警务室、超市、中心广场、文化活动室，每个社区建立“一站式”社区服务中心，集中为群众提供计生、明证、就业、治安、医疗等服务，让群众不出社区就能享受到便捷高效的服务。农民居住楼房化、生活城市化，居住环境以及生活条件大为改善，群众的发展意识、开放意识、文明意识明显增强。

千方百计让农民增收。新社区建成以后，以增加农民收入为重点,实现城乡产业发展一体化。县市开发区重点培育具有较强带动能力的骨干龙头企业，突出辐射功能；乡镇园区重点发展为周边龙头企业服务的劳动密集型企业，突出配套功能；产业社区着力发展具有地方特色的小型加工业，突出参与功能。通过构建城乡联动的产业体系，加快农村劳动力转移，促进农民增收。

通过租赁、入股等方式，将土地向农业公司和种植大户集中，推进土地规模经营和农业产业化，实施了品质农业、都市农业建设工程。运用农村社区建设的杠杆作用，撬动内需，拉动了建筑建材、交通运输、餐饮服务等20多个相关产业。人口密度的集中，人流量扩大，为企业、商业的发展带来新的市场，同时又为村民带来就业机会，使农民可以在家门口打工，多方面增加了农民收入，减轻了农民负担，形成一条良性的循环发展链条。

发挥示范性效应，带动村民积极性。合村建区的过程，坚持循序渐进，在每个乡镇抓好1—2个社区并建示范点的基础上，全面启动，拒绝 “一刀切”、“齐步走”，用德州市委副书记史好泉的话说就是“力求村村点火，但不要求户户冒烟”。在充分尊重群众意愿的前提下，全面抓好政策引导和典型示范，形成社会效应。

齐河县晏城镇南北社区最初由7个行政村合并而成，由于规划科学、基础设施完善，不到半年又有周边5个村主动要求并入，目前并建村庄达到12个，涉及群众2145户，8100人，并建后可节约土地4000多亩。目前他们正在规划建设二层别墅式住宅1700栋，多层住宅30栋，并配备卫生室、学校、老年公寓、文化大院等公共服务设施，第一批300多户居民已经入住。

截止11月中旬，德州市规划的1579个并建社区，已经全部完成了社区选址和规划设计，目前有781个社区开工建设，全市村干部由原来的30047人减少到17955人，减少40.2%，社区村委会主任中有企业或项目的“能人”占到54%。原来多年的“乱村”、“弱村”等三类村班子问题，经过大面积公开竞选得到了彻底解决。

在实际工作中，各县市区始终坚持以人为本、尊重民意、依法依规、稳步推进的原则，使群众认识到，政府开展的这项工作不仅没有侵害群众利益，而且让群众受益、让群众得了实惠，得到了群众的拥护。广大农民真正把合村建区当成自己的事，关注期盼，积极参与，热情高涨，很多村民主动要求尽快参与到新社区建设中来。合村建区，整合了农村资源，改善了农村服务，提高了农民生活水平。住房安置妥善，收入增加，就业机会增多，村民不用背井离乡到外地打工，农村面貌大为改善，一些农村小伙儿甚至把城里的姑娘领回农村来了。

土地与农业——农村经济繁荣之根本

土地“质与量”契合——深化改革农村土地管理

“三三五五”土地流转模式

    农村土地流转是我国农业和农村发展到一定阶段的产物，是在现行家庭联产承包责任制基础上推行的一种行之有效的农村土地制度改进，对于维护农民的权益，促进农业和农村经济的发展，维护农村社会的稳定，具有重大的现实意义和深远的历史意义。要想提高农业的生产水平，土地这个最重要的资源要素必须充分流转起来。在十七届三中全会上，审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。这一决定将为未来的农村改革确立方向。

    德州市政府积极深入农村，对全市的土地经营权流转情况进行专题调研，针对德州农村土地流转面临的困难和问题，提出了解决方案。大力推广“三三五五”农村土地流转新模式，即完善经济带动型、农业龙头企业引领创办型、合作社推动型三大类型，实行全程托管型、菜单式托管型、农田承租型三种土地托管模式，采用转包、互换、租赁、入股、荒地拍卖五种流转形式，健全农机服务队、农技服务队、农资服务队、劳务服务队、植保服务队五类专业服务队伍，取得显著成效。其中，农户自发流转面积28.11万亩，占流转面积的72.5%；建合作社流转面积7.3万亩，占流转面积的18.8%；招商引资流转面积3.13万亩，占流转面积的8.1%；其他流转面积2426亩，占流转面积的0.6%。转包和租赁成为农村土地流转的主要形式，占土地流转面积的79.8%。

    截至目前，全市土地流转面积38.79万亩，占耕地总面积的4.62%，涉及6364个村庄6.04万农户。每亩土地平均流转收益达528.2元，流向设施农业的土地流转收益较高，平均每亩900多元。已建成各类标准化生产基地350万亩，蔬菜播种面积已达230万亩，果树面积80万亩，花卉苗木面积20多万亩，建成各类规模养殖小区830多个，全市初步形成了粮棉、蔬菜、果品、畜牧、水产、花卉六大主导产业。

突破用地瓶颈，向“指标”外要地

    针对全市建设用地需求量日益增大，每年新增用地计划指标严重不足的现实，德州市国土资源局积极研究对策，通过挖潜盘活存量用地、推进增减挂钩、综合运用“点供”政策等措施，向“指标”外要地，破解了土地制约瓶颈，有力促进了辖区经济社会发展。

确立了“走加大存量建设用地挖潜盘活力度，走内涵挖潜、节约集约用地”之路，德州市政府出台了《德州市人民政府关于挖潜盘活存量土地加大闲置土地处置力度的通知》，成立了以分管市长为组长、有关市直部门主要负责同志为成员的领导小组。开展了房地产闲置用地专项调查清理工作，严格依法进行处置，对闲置一年以上未满两年的，征收土地闲置费；闲置两年以上的，由政府无偿收回。对批而未供土地，积极查找原因，找出问题症结并加以解决，尽快供地，不断提高供地率。建立健全建设用地批后监管长效机制，加大日常巡查力度，及时发现和制止擅自降低容积率等低效用地或土地闲置等现象的发生。

   “增减挂钩”工作成为德州盘活农村土地、优化土地利用结构、统筹城乡一体化发展的重要举措，近年来，该市通过实施增减挂钩，共取得建设用地流量指标近4000亩。

现代化农业——农村发展的必由之路

    德州市从合村之初，就把生产发展作为基础，加大社区资源整合力度，调整农业结构，发展特色产业，推进农业集约化和农民组织化，促进农民增收、农村发展。

村庄合并，解除了生产关系对生产力的束缚，搭建了整合资源促进农村经济发展的平台，为规模化种植，发展现代农业创造了条件。齐河县于2010年9月启动了10万亩绿色无公害蔬菜基地建设，扎实推进市级万亩品质蔬菜示范区建设；建成了10万头生态养殖基地。全县约有60%的蔬菜、70%的食用、80%的牛肉销往济南市场。规模化的生产使得农业实现了机械化、现代化作业，降低了人力成本，从土地上解放的劳动力，可以外出打工或者到企业工作，多方增收。

    村庄合并后，实现了劳动的专业化、集约化。新社区成立土地托管合作社，合作社对农村现有资源进行了整合，把农户的机器租过来，把在家的劳动力组织起来，成立了机械队伍、防治队伍、农民工队伍，为没有劳力的农户提供生产服务。合作社有租赁式(承租农户土地)、菜单式(农户选择浇水、喷药、施肥等单项服务)、入股式(农户以土地入股)3种服务模式。农户加入合作社，不仅享受服务还享受低价。由于合作社直接从厂家进货，社员购农资比市场价低20%。农户享受菜单式服务比自己干活平均省钱10%。

    新型农村社区搭建了优化资源配置的平台。有利于促进城市人才、技术、管理、资金、信息等各类生产要素向农村流动。通过农业品牌打造、科技成果转化、龙头企业带动、农合组织拉动等方式，推进农户、示范基地、农业企业合作发展。德城区的馨秋种苗科技有限公司，租赁德城区黄河涯镇馨秋社区的1000亩土地建设生态农业示范园，社区村民把土地租给企业后，再到企业打工，获得双份收入。政府部门在政策扶持、资金支持、项目引进、信息咨询、科技推广等方面给予帮助，不断提高科技园区的组织化和规模化水平。乐陵市希森集团、陵县乐悟集团等，拆旧村建新村，置换出的土地围绕农业上项目，通过发展农业产业化经营，形成“现代农业”、“循环经济”的产业联动开发和规模效益，农民变成了现代农场工人，全面促进了农业增效、农民增收和农村发展。全市有近200家企业与农村联手，新农村建设和农业产业化经营方兴未艾。

医疗改革配套 ——完善新农合建设

新农合制度建设

    德州市通过健全组织机构、完善制度措施、优化补偿方案、加强信息化建设等一系列工作措施，全面落实新农合政策，规范基金筹集、使用和管理，日趋完善政府主导、群众参与、多方筹资的运行机制，群众参合率、农民受益率、农民群众满意度逐年上升。

自2008年开始实行新农合制度，至2010年5月的3年间，全市共400余万农民参合，报销补偿9.6亿余元。全市共有农业人口409.93万人，参合农民407.4万人，参合率达99.38%。三年间共筹集基金107760.66万元，报销补偿96612.71万元，基金使用率达89.65%。仅2009年一年受益农民就达到365.08万人次，受益面为86%。

医疗支付方式的改革

    2010年，德州市武城、临邑两县被山东省卫生厅确定为新型农村合作医疗支付方式改革省级试点县，将逐步实现参合农民看病付费从后付制向预付制过渡。 

根据山东省卫生厅下发的 《关于开展新型农村合作医疗支付方式改革试点工作的指导意见》，未来德州将结合新农合制度建设，改革医疗费用支付方式，实现从按项目付费为主体的医疗费用后付制，逐步转向按单元、按病种、按人头支付的医疗费用预付制，从而转换基层医疗卫生机构运行机制，规范医疗服务行为。通过推进门诊费用补偿总额预付和住院费用补偿按病种付费等支付方式改革试点，有效控制医疗费用不合理增长。加强新农合基金运行情况分析，确保新农合基金安全，推动新农合的精细化管理。 

合村建区举措的实践创新性、前瞻性和可行性

村庄合并，改写了延续几千年的村庄版图。以文明、开放、包容为主要特征的现代社区文化，冲破了部落式居住、宗族式管理的格局，合并带来的文化融合，让传统农民向现代农民转变迈出了具有实质意义的一步。

科学规划，结束了农村建设混乱无序的历史；居住楼房化、配套设施城市化、环境绿化美化净化，开启了农村城市化的航程。所产生的效果不仅仅是农民居住和生活条件的改善，更重要的是潜移默化地改变农民固化的生活方式和思维模式，加速城乡一体化的融合进程。

社区选举，实现了农民群众对民主政治的真实需求；干部竞岗，解决了农村班子软弱涣散的历史问题。村庄合并搭建起农村新的民主平台，畅通了农民表达民主诉求的渠道，保证了他们用民主权力选择自己美好的未来。

    社区建设，形成了以生活方式转变促进生产方式转变的“倒逼”机制，加速了农村生产力水平的跃升。这种跃升，在现阶段具体表现为土地的加速流转和规模化经营，进而推动农村土地制度的深刻变革。

    统筹城乡发展、加快推进新农村建设进程，不仅要从城市入手，更要从农村着眼，实现城乡对接，最终实现“一体化”。德州此举不仅让村民真正得到了实惠，也通过已有成效验证了“合村建区”的实践可行性。“合村建区”被誉为继土地革命、家庭联产承包责任制之后党在农村进行的第三次具有划时代意义的改革创举。

    刚刚结束的十七届五中全会提出了四大热点：1、大力度推进转变方式、调整结构，2、合理调整收入分配关系，3、推进统筹城乡发展，破除“二元”结构，4、深化政治经济体制改革。《公报》中提出：“要加强农村基础设施建设和公共服务，拓宽农民增收渠道，完善农村发展体制机制，建设农民幸福生活的美好家园”。德州以合村建区为中心的社会主义新农村建设，完全符合十七届五中全会的要求，它为我们未来城乡统筹发展提供了一个成功的模板，阐释了如何在后发地区推动工业化；如何实现“工业反哺农业、城市支持乡村”，如何健康地推进城市化等问题。

    德州的这项改革，得到了各级领导的充分肯定、专家学者的高度评价和社会各界的广泛关注。中国著名“三农”问题专家、中国社科院农村发展研究所研究员党国英认为，德州的做法顺应了我国历史发展新阶段的要求，抓住了破解城乡一体化难题的关键点，具有开拓性、创新性和先进性，对于中国广大欠发达地区逐步实现城乡经济社会一体化具有示范意义。