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首页 >> 2017第三期 >> 撤县(镇)改市有无必要?

  【编者按】党的十八大报告中提出要走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,其中的新型城镇化曾被认为是应对经济发展新常态的一项重要国家战略,并寄予扩大内需的很大希望。然而几年过去了,这个战略虽然一直在推进中,但是期间同时出现了一些新的国家战略,地方政府的施政注意力因此有所分散,新型城镇化推进过程中出现了一些“跑偏”的现象,比如人口过于向大城市集中使得“大城市病”越来越严重。与此同时,大量农民工进城又造成农村的空心化,土地撂荒,留守老人得不到照顾,留守儿童无法健康成长等。

  在少数地区,新型城镇化战略又失之于盲动和冒进,一些地方政府以新农村建设为幌子大拆大建,农民被强制进城、上楼,土地被强制集聚,基础设施和商业服务功能未能及时跟上,农民进城后的就业问题未能得到很好的解决……这一系列问题的出现确实需要人们重新审视新型城镇化这个国家战略。但同时,一些杂乱的声音也多少给这个战略在新形势下的实施带来了负能量,有必要对此进行再认识。

  用若干年时间,把人口5万以上的镇级行政区升格为市,是完全有必要的。以下是笔者对各种观点的分析与讨论,欢迎争鸣!

  观点一:小城镇建设不是城市化的主流

  持这种观点的人认为,一些工业或商贸业发展较好的地区,小镇要求升格设市的呼声一直很高,有的强镇为升格成为市都争取了十多年,但一直未能成功,说明这个政策的实施还是有很大的阻力,特别是来自上一级行政主管机构的抵制非常强烈。还有一些专家认为,镇改市只是一种行政区域管辖上的简单升格和翻版,只会造成人员机构编制的重复设置,是一种行政浪费。

  对上述第一个看法,最近中央高层的一些动向估计会让这些人大跌眼镜了。在刚刚结束的今年全国两会上,李克强总理在政府工作报告中明确指出:“要推动一批具备条件的县和特大镇有序设市,发挥城市群的辐射带动作用。”

  如果说政府工作报告只是一笔带过的话,那么3月23日《经济参考报》上发布的一则重量级新闻就值得引起相关各方的高度重视了。这则新闻的标题是“城镇化试点启动:重点在镇改市”。新闻明确报道说,国家将选择镇区人口10万以上的建制镇,按照城市设置和简化行政机构联动原则,探索新设市的行政管理模式。该报还独家披露,国家发改委、财政部、国土部、住建部等11个部委最近联合下发了国家新型城镇化综合试点通知,要求各省选择符合条件的不同层级市、镇作为试点在今年8月底前上报国家发改委。

  业内人士表示,当前城镇化问题单靠城市改革难以解决,迫切需要寻找新突破口,集中优势资源设置试验区。尤其要针对人口10万以上的建制镇,开展新型设市模式试点,这也将成为近中期推进新型城镇化的重点。

  应当相信,在最高层的决策和一系列严谨的政策措施推进下,来自强镇大镇上一级行政机构的阻力是很难有所作为的,包括镇改市在内的小城镇建设一定会成为新型城镇化的主流。无论是解决“大城市病”,还是解决农村“空心化”,重视小城镇建设都是一剂良药。

  至于第二种看法,既然中央将此次镇改市政策定位为“新型设市模式”,就一定不会是简单的行政升格翻版。而且,对于一些早已具备了镇改市条件的镇来说,比如浙江乐清市的龙港镇,人口已经突破40万,已经是中西部地区两三个县的人口规模。如果龙港还是按照镇级规模统筹财权、事权、地权和人权(编制),肯定是很不公平的,而且还会严重影响行政管理的效率。比如一般的镇级公安机构就是一个派出所十来个警员的编制,即使对龙港这样的强镇破例设公安分局,也顶多是上百个编制,用这上百个编制如何管得了几十万外地打工人员?所以在不得已的情况下,很多严格意义上不具备执法资格的协警、辅警活跃在一线治安现场,出了问题谁负责?类似中小学教师编制、公立医院规模等都遇到了同样的问题,亟需以镇改市的突破来解决这些问题。

  观点二:现在不是把小城镇做大规模的时候

  有专家认为,欧美一些发达国家经过了几百年时间才实现了城市化,我们现在正是需要扩大原有大城市的规模,集聚城市人口的时候,认为小城镇是为那些还在大城市创业和发展的人养老殿后准备的,眼下可以适度滞后发展。

  但是李克强总理在今年的政府工作报告上明确提出:超千万人口的大城市和特大城市以人口疏解为主,鼓励进城农民工在三四线城市落户。显然,中央高层的思路有所调整,三四线城市对人口的吸纳能力将得到增强,一度沉寂的“撤县设市”和“撤镇设市”热潮可能会重新出现,而小城镇建设也有望顺势而为,往各级城市的副中心或卫星城市方向靠拢。

  作为世界上人口最多的国家,中国的国情决定不可能复制发达国家的做法。正是因为这些年来忽视了小城镇建设,忽视了对二三线城市的投入,导致大量农民进城,特别是进入大城市寻找生存和发展的机会,这直接造成了北上广深等一线城市交通拥堵、房价飞涨、就业形势严峻、医疗教育资源紧缺、环境破坏严重等一系列问题。与此同时,一些特色产业比较发达的中小城市和小城镇,因为本地青壮劳动力的大量外流企业出现了用工荒,这种状况甚至导致一些已经完成了资本原始积累的本地行业龙头企业被迫将企业的一部分生产和管理功能也向大城市集聚,客观上加重了大城市病。

  过去人们常说,小河有水大河满。但如果小河的水都流向了大河,或者小河的水被人为地抽干供应大河,那么大河有水的日子还会长吗?

  观点三:农民都进城了,谁来养活中国人?

  持这种观点的人认为,中国有10亿农民,是一个传统意义上的农耕文明国家。如果向西方国家学习,力推城镇化,农民都进城了,那么多的土地谁来耕种?谁来养活这个世界上最大的人口大国的人们?

  首先我们看中国的城镇化率与当前发达国家之间的差距。根据2011年公布的数据,美国当年的城市化率为82.4%,英国为79.6%,法国为85.8%;而城市化率位居前三的世界主要国家分别是阿根廷92.5%,日本91.3%,澳大利亚89.2%。根据最新的数据显示,2016年中国国家统计局发布的常住人口城镇化率是57.35%,公安部发布的户籍人口城镇化率仅为41.2%。作为世界第二大经济体,城市化率与发达国家之间的差距竟然如此之大,这怎么看都不符合经济全球化背景下中国的发展实际。

  再说谁来种地的问题。农业现代化是与新型城镇化一起列入十八大国家战略的“新四化”之一。正是因为大量青壮年农民进城打工造成了农村大量土地的抛荒,就更需要对农田实行规模化生产和经营。而且80后90后以及00后这些在互联网背景下成长起来的新一代农民,即使有少数愿意留在农村发展,也不可能像他们的父辈祖辈一样日出而作日入而息,延续几千年的农耕习俗。农业的规模化经营、多元化开发、智能化种养殖一定是眼下和今后中国农业的发展方向。新一代农民进城转型的大趋势无法改变。

  观点四:中国当前的城市已经够多了,片面追求城市化率是不对的

  中国的城市是否已经很多了?我们还是先来看一组数字的对比:美国的国土面积是963万平方公里,仅比中国多3万平方公里;美国的人口是3.2亿,中国是14亿;因为美国对“市”的定义不是很清楚,仅以人口比较集中的行政区来统计,具有市级功能的居住区有23435个,中国现在明确以“市”定级的城市是657个;美国的城市化率是80%—90%,中国2016年的最新统计是57.35%;美国10万人以上的城市有275个,中国10万人以上的特大镇就有238个,5万人以上的大镇有885个。

  如果仅仅从特大城市的人口集聚上看,美国的纽约有8000多万人口,加利福尼亚接近4000万人口,芝加哥接近3000万,前三名的城市人口都比中国的北京和上海要多许多。但是美国大城市的各种配套设施和服务都十分发达,“大城市病”解决的比较好。中国的北上广深,人口最多的也没有超过2500万,但是交通拥堵、环境污染严重、就业压力大、就学就医难,不要说再增加发展空间,就是不抓紧疏解人口,这样的大城市都难以管理了。

  14亿和3亿之间有4倍到5倍的人口差异,这些人口的安置是一件令人十分头疼的事。大家都往大城市跑,都是冲着各种优势资源去的,如果国家再不把这些优势资源分散,光把眼睛盯着大城市,那么,大城市化的趋势是没法改变的。截止2016年,中国有28000个镇级行政区,如果把拉动内需的各种政策向这28000个行政区倾斜,而不是只盯着那些首善之城,使更多的城镇能容纳更多的人口,使更多的小镇具备城市的功能,这无论如何是一件好事。

  从这个角度看中国,城市不是多了,而是太少了!用若干年时间,把人口5万以上的镇级行政区升格为市,是完全有必要的。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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