为土地经营权规范有序流转提供制度保障

　　据农业农村部网站消息，农业农村部发布《农村土地经营权流转管理办法》，自2021年3月1日起施行。《办法》出台的背景是什么？对农村土地经营权流转有哪些新规定？记者就相关问题采访了农业农村部负责人。

　　问：为什么要修订出台《农村土地经营权流转管理办法》？ 

　　答：现行的《农村土地承包经营权流转管理办法》是农业部2005年颁布实施的，至今已有16年，该办法对于规范农村土地流转发挥了重要作用。党的十八大以来，中央出台了一系列相关政策措施。2014年中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》；2015年农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局印发《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》；2018年第十三届全国人大常委会第七次会议表决通过新修改的《农村土地承包法》。这些政策法律确立了农村承包地“三权”分置框架，规范了农村土地经营权流转，赋予了土地经营权融资担保等权能，并要求建立工商企业等社会资本流转土地经营权准入监管制度，具体办法由国务院农业农村主管部门规定。综上，2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》许多条款已不适应新的形势和法律政策要求，需要及时修改。2019年以来，农业农村部组织有关方面对其进行修订，并广泛征求了社会各界意见，根据各方反馈意见进一步完善后，出台了《农村土地经营权流转管理办法》。

　　问：与原办法相比，新《办法》新在哪里？主要增加了哪些内容？ 

　　答：《农村土地经营权流转管理办法》是适应新形势新实践新要求制定的，延续了中央一贯的政策基调，遵循了《农村土地承包法》的立法精神。

　　新《办法》的“新”主要体现在三个方面：

　　一是落实“三权”分置制度，采用了新名称。按照集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置并行要求，新《办法》聚焦土地经营权流转，将规章名称修改为《农村土地经营权流转管理办法》，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，主要就平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，增加了一些具体规定，有助于进一步放活土地经营权，使土地资源得到更有效合理的利用。

　　二是贯彻加强监督管理要求，作出了新规定。落实《农村土地承包法》要求，新《办法》明确了对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的审查审核具体规定，以及建立风险保障制度的要求，以更好地保障流转双方合法权益。

　　三是围绕强化耕地保护和粮食安全，补充了新内容。落实习近平总书记最新重要指示精神和国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》要求，新《办法》中强化了耕地保护和促进粮食生产的内容。

　　问：我们在一些地方看到，土地经营权流转后，有些粮田没有种粮，有的甚至出现非农建设行为，新《办法》对于避免这些问题有何具体规定？

　　答：当前，我国仍处于工业化、城镇化快速发展时期，保护耕地的压力越来越大，保障国家粮食安全的任务越来越艰巨。党中央、国务院高度重视耕地保护问题，提出要扎紧耕地保护的“篱笆”，守住18亿亩耕地红线。贯彻落实中央要求，新《办法》作出了相应规定。一方面，严格防止耕地“非粮化”，明确土地经营权流转要确保农地农用，优先用于粮食生产，要将经营项目是否符合粮食生产等产业规划作为审查审核的重点内容, 各级农业农村部门要加强服务，鼓励受让方发展粮食生产。另一方面，坚决制止耕地“非农化”，明确土地经营权流转的受让方应当依照有关法律法规保护土地，禁止改变土地的农业用途；禁止闲置、荒芜耕地，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

　　问：中央文件和国家法律规定，对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权要建立资格审查、项目审核制度，请问新《办法》对此有什么具体规定？ 

　　答：实施乡村振兴战略，工商企业等社会资本是重要力量。近年来，各地积极引导和规范工商资本下乡，在带动乡村产业发展、加强农村基础设施建设、促进农民增收等方面发挥了积极作用。但也出现了部分工商资本大规模流转耕地后，加剧“非粮化”倾向等问题，有的甚至存在改变耕地农业用途的情况。新修改的《农村土地承包法》明确要求建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度。贯彻落实法律和政策要求，新《办法》对建立健全工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的准入监管制度作了详细规定，明确地方人民政府要依法建立分级资格审查和项目审核制度，并规定了审查、审核的一般程序，引导工商企业等社会资本规范流转土地经营权。同时，考虑到各地情况差异较大，新《办法》明确要求，地方人民政府可以根据本办法，结合本行政区域实际，制定审查审核的实施细则。

　　问：市场经济条件下，土地经营权流转中存在一定风险，有的毁约，有的合同主体经营主体“跑路”，请问新《办法》对此有什么防范措施？收取风险保障金是否会增加经营主体负担？

　　答：受市场波动、自然灾害等多种因素影响，农业生产经营存在一定风险，特别是近年来粮食等农产品生产比较效益下降，导致一些经营主体因亏损而毁约甚至“跑路”。为了更好保障流转双方的合法权益，新《办法》专门增加了加强流转风险保障的相关内容。

　　一是要求县级以上地方人民政府依法建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的风险防范制度。

　　二是鼓励各地建立多种形式的土地经营权流转风险防范和保障机制。如鼓励流转双方在土地经营权流转市场或农村产权交易市场公开交易，签订规范的流转合同，明确双方的权利义务；鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约保证保险等多种形式保险服务，等等。

　　三是明确有条件的可以设立风险保障金。实践中，一些地方通过政府适当补助的形式建立了土地经营权流转风险保障金制度，取得了较好的效果。但考虑到各地差异较大，同时也避免增加经营主体负担，新《办法》不要求统一设立风险保障金，只是规定涉及整村（组）土地经营权流转面积较大、涉及农户较多、经营风险较高的项目可以设立风险保障金，但具体额度由流转双方协商。

　　问：新《办法》对各地建立健全准入监管制度，加强土地经营权流转规范管理作了明确规定，这会不会提高土地流转的门槛，让那些原本想流转土地的经营主体增添顾虑，甚至退避三舍？

　　答：新《办法》出台是为了进一步规范农村土地经营权流转行为，为保护广大承包农户和各类新型农业经营主体的合法权益提供更有力的制度保障，而不是限制流转、捆住守法遵规经营主体的手脚。在要求地方建立健全准入监管制度的同时，新《办法》也明确要求各地建立土地经营权流转市场或农村产权交易市场，建立健全运行规则，开展土地经营权流转政策咨询、信息发布、合同签订、交易鉴证、权益评估、融资担保、档案管理等服务，引导和促进土地经营权规范、有序流转。

　　下一步，农业农村部将指导各地认真学习贯彻中央精神，全面准确把握新《办法》要求，加强组织领导，强化管理和服务，完善工作机制，为流转双方创造健康、公平的市场环境，促进农村土地资源优化配置，加快农业农村现代化。

中华人民共和国农业农村部令
2021年　第1号

　　《农村土地经营权流转管理办法》已经农业农村部2021年第1次常务会议审议通过，现予发布，自2021年3月1日起施行。

部长   唐仁健 
2021年1月26日

农村土地经营权流转管理办法

　　第一章 总则

　　第一条 为了规范农村土地经营权（以下简称土地经营权）流转行为，保障流转当事人合法权益，加快农业农村现代化，维护农村社会和谐稳定，根据《中华人民共和国农村土地承包法》等法律及有关规定，制定本办法。

　　第二条 土地经营权流转应当坚持农村土地农民集体所有、农户家庭承包经营的基本制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，遵循依法、自愿、有偿原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方流转土地经营权。

　　第三条 土地经营权流转不得损害农村集体经济组织和利害关系人的合法权益，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，不得改变承包土地的所有权性质及其农业用途，确保农地农用，优先用于粮食生产，制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。

　　第四条 土地经营权流转应当因地制宜、循序渐进，把握好流转、集中、规模经营的度，流转规模应当与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，鼓励各地建立多种形式的土地经营权流转风险防范和保障机制。

　　第五条 农业农村部负责全国土地经营权流转及流转合同管理的指导。

　　县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门依照职责，负责本行政区域内土地经营权流转及流转合同管理。

　　乡（镇）人民政府负责本行政区域内土地经营权流转及流转合同管理。

　　第二章 流转当事人

　　第六条 承包方在承包期限内有权依法自主决定土地经营权是否流转，以及流转对象、方式、期限等。

　　第七条 土地经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

　　第八条 承包方自愿委托发包方、中介组织或者他人流转其土地经营权的，应当由承包方出具流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并由委托人和受托人签字或者盖章。

　　没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转承包方的土地经营权。

　　第九条 土地经营权流转的受让方应当为具有农业经营能力或者资质的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。

　　第十条 土地经营权流转的方式、期限、价款和具体条件，由流转双方平等协商确定。流转期限届满后，受让方享有以同等条件优先续约的权利。

　　第十一条 受让方应当依照有关法律法规保护土地，禁止改变土地的农业用途。禁止闲置、荒芜耕地，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

　　第十二条 受让方将流转取得的土地经营权再流转以及向金融机构融资担保的，应当事先取得承包方书面同意，并向发包方备案。

　　第十三条 经承包方同意，受让方依法投资改良土壤，建设农业生产附属、配套设施，及农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖设施的，土地经营权流转合同到期或者未到期由承包方依法提前收回承包土地时，受让方有权获得合理补偿。具体补偿办法可在土地经营权流转合同中约定或者由双方协商确定。

　　第三章 流转方式

　　第十四条 承包方可以采取出租（转包）、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转土地经营权。

　　出租（转包），是指承包方将部分或者全部土地经营权，租赁给他人从事农业生产经营。

　　入股，是指承包方将部分或者全部土地经营权作价出资，成为公司、合作经济组织等股东或者成员，并用于农业生产经营。

　　第十五条 承包方依法采取出租（转包）、入股或者其他方式将土地经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变。

　　第十六条 承包方自愿将土地经营权入股公司发展农业产业化经营的，可以采取优先股等方式降低承包方风险。公司解散时入股土地应当退回原承包方。

　　第四章 流转合同

　　第十七条 承包方流转土地经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同，并向发包方备案。

　　承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。

　　第十八条 承包方委托发包方、中介组织或者他人流转土地经营权的，流转合同应当由承包方或者其书面委托的受托人签订。

　　第十九条 土地经营权流转合同一般包括以下内容：

　　（一）双方当事人的姓名或者名称、住所、联系方式等；

　　（二）流转土地的名称、四至、面积、质量等级、土地类型、地块代码等；

　　（三）流转的期限和起止日期；

　　（四）流转方式；

　　（五）流转土地的用途；

　　（六）双方当事人的权利和义务；

　　（七）流转价款或者股份分红，以及支付方式和支付时间；

　　（八）合同到期后地上附着物及相关设施的处理；

　　（九）土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属；

　　（十）违约责任。

　　土地经营权流转合同示范文本由农业农村部制定。

　　第二十条 承包方不得单方解除土地经营权流转合同，但受让方有下列情形之一的除外：

　　（一）擅自改变土地的农业用途；

　　（二）弃耕抛荒连续两年以上；

　　（三）给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境；

　　（四）其他严重违约行为。

　　有以上情形，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。

　　受让方对土地和土地生态环境造成的损害应当依法予以赔偿。

　　第五章 流转管理

　　第二十一条 发包方对承包方流转土地经营权、受让方再流转土地经营权以及承包方、受让方利用土地经营权融资担保的，应当办理备案，并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。

　　第二十二条 乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当向达成流转意向的双方提供统一文本格式的流转合同，并指导签订。流转合同中有违反法律法规的，应当及时予以纠正。

　　第二十三条 乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当建立土地经营权流转台账，及时准确记载流转情况。

　　第二十四条 乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当对土地经营权流转有关文件、资料及流转合同等进行归档并妥善保管。

　　第二十五条 鼓励各地建立土地经营权流转市场或者农村产权交易市场。县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门应当加强业务指导，督促其建立健全运行规则，规范开展土地经营权流转政策咨询、信息发布、合同签订、交易鉴证、权益评估、融资担保、档案管理等服务。

　　第二十六条 县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门应当按照统一标准和技术规范建立国家、省、市、县等互联互通的农村土地承包信息应用平台，健全土地经营权流转合同网签制度，提升土地经营权流转规范化、信息化管理水平。

　　第二十七条 县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门应当加强对乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门工作的指导。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展土地经营权流转的指导和管理工作。

　　第二十八条 县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门应当加强服务，鼓励受让方发展粮食生产；鼓励和引导工商企业等社会资本（包括法人、非法人组织或者自然人等）发展适合企业化经营的现代种养业。

　　县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门应当根据自然经济条件、农村劳动力转移情况、农业机械化水平等因素，引导受让方发展适度规模经营，防止垒大户。

　　第二十九条 县级以上地方人民政府对工商企业等社会资本流转土地经营权，依法建立分级资格审查和项目审核制度。审查审核的一般程序如下：

　　（一）受让主体与承包方就流转面积、期限、价款等进行协商并签订流转意向协议书。涉及未承包到户集体土地等集体资源的，应当按照法定程序经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并与集体经济组织签订流转意向协议书。

　　（二）受让主体按照分级审查审核规定，分别向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门或者县级以上地方人民政府农业农村主管（农村经营管理）部门提出申请，并提交流转意向协议书、农业经营能力或者资质证明、流转项目规划等相关材料。 

　　（三）县级以上地方人民政府或者乡（镇）人民政府应当依法组织相关职能部门、农村集体经济组织代表、农民代表、专家等就土地用途、受让主体农业经营能力，以及经营项目是否符合粮食生产等产业规划等进行审查审核，并于受理之日起20个工作日内作出审查审核意见。

　　（四）审查审核通过的，受让主体与承包方签订土地经营权流转合同。未按规定提交审查审核申请或者审查审核未通过的，不得开展土地经营权流转活动。

　　第三十条 县级以上地方人民政府依法建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的风险防范制度，加强事中事后监管，及时查处纠正违法违规行为。

　　鼓励承包方和受让方在土地经营权流转市场或者农村产权交易市场公开交易。

　　对整村（组）土地经营权流转面积较大、涉及农户较多、经营风险较高的项目，流转双方可以协商设立风险保障金。

　　鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约保证保险等多种形式保险服务。

　　第三十一条 农村集体经济组织为工商企业等社会资本流转土地经营权提供服务的，可以收取适量管理费用。收取管理费用的金额和方式应当由农村集体经济组织、承包方和工商企业等社会资本三方协商确定。管理费用应当纳入农村集体经济组织会计核算和财务管理，主要用于农田基本建设或者其他公益性支出。

　　第三十二条 县级以上地方人民政府可以根据本办法，结合本行政区域实际，制定工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范实施细则。

　　第三十三条 土地经营权流转发生争议或者纠纷的，当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等进行调解。

　　当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院提起诉讼。

　　第六章 附则

　　第三十四条 本办法所称农村土地，是指除林地、草地以外的，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地和其他用于农业的土地。

　　本办法所称农村土地经营权流转，是指在承包方与发包方承包关系保持不变的前提下，承包方依法在一定期限内将土地经营权部分或者全部交由他人自主开展农业生产经营的行为。

　　第三十五条 通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以流转土地经营权，其流转管理参照本办法执行。

　　第三十六条 本办法自2021年3月1日起施行。农业部2005年1月19日发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》（农业部令第47号）同时废止。