近年来，河北省永清经济开发区在发展园区经济中，着眼统筹城乡发展，探索以土地承包经营权流转的方式，进行土地股份制改造，在全国首开土地托管模式（又称“土地银行”），对村集体土地进行统一托管，以实现土地资本化、资本股份化、收益长期化、利益共同化。正是这种新的“土地银行”托管模式，让农民站在了园区发展的“航船”上，破解了一定的发展难题，既有利于园区经济发展，也维护了农民的土地权益，确保了农民长远生计的保障，形成互惠互赢的新的园区发展思路。自2011年11月试行该模式以来，累计托管土地14008亩，为开发区的经营发展提供了基础支撑；同时，园区农民人均纯收入较2010年实施土地托管之前呈现出稳定增长的态势。该模式取得的成绩得到了国土部领导及有关专家的充分肯定，新华社、国土资源报等新闻媒体先后对“土地银行”的托管模式进行了深度报道，并受到河北省委、省政府多位领导的关注与肯定。

　　发展之需，园区建设亟待破解“四难”

　　永清经济开发区原为永清县台湾工业新城，是全省首批省级工业聚集区，作为北京南城的延伸带，具备承接北京产业，特别是服装加工业转移的独特区位优势。开发区地处历史上的永定河泛区，沙荒地多，人均占有耕地较多，农田基础设施落后，土地经营效益差，农民收入低。如何把区位优势利用好，把农民问题解决好，是园区开发建设中最现实的问题，具体实施中，最突出的是“四难”。

　　一是入园项目“征地难”。搞园区、上项目，不可避免要征占纳入园区发展规划的农村集体土地。由于缺乏相应的利益共同点，村民往往在土地征占前采取各种办法设置障碍、要求提高补偿。园区成立之初，一度因为征地难、征地慢，步履维艰，好的规划和项目难以落地。2009年实行征地区片价后，由征地补偿标准问题引发的争议大幅下降，但由青苗和地上附着物补偿引发的纠纷相对上升。

　　2011年11月，永清县在台湾工业新城探索了土地“托管模式”。其主要做法是：组建企业性质的土地托管中心（也叫“土地银行”），在依法、自愿、协商、有偿的基础上，规划区内的农民以土地承包经营权作价入股土地托管中心，由土地托管中心对规划区内的土地统一经营，入股的农民按年领取股息及约定福利。

　　一是“资产”变“资本”，农民收益无忧虑。把农民赖以生存的土地这一有形资产，变成农民长期收益的资本，是永清开发区观念创新和机制创新的结果，在实际操作中实现了三步走。

　　第一步：以地入股，群众成股东。规划区内的农民（村集体）在依法、自愿、协商、有偿的基础上，以土地承包经营权作价入股土地银行，签订土地托管协议，首次签订土地托管协议的期限为5年，托管期间进行土地征收，依法履行征地手续。5年后，按照农民意愿，可一次性提取全部本金，也可按照等价有偿、统一经营、收益保底的原则，将土地托管股权按一定比例折算成商业用途房产，作为入股农民的资产，确保其收入实现稳定提高、利益得到长期保障。

　　永清县的土地银行之所以能够顺利实施、取得成效，主要是牢牢抓住园区发展和农民利益的契合点，在遵守政策法律的大框架下，大胆创新、规范运作，加速了土地流转，促进了园区发展，富裕了农民群众，实现了多方共赢。在实际运行中，主要遵循了“四个原则”。

　　一是以符合规划为前提。永清县要求入股托管的土地必须符合全县新一轮土地利用总体规划、城市发展总体规划和园区产业发展规划，三个规划叠加覆盖，既保证托管制度的合法性与各方利益的稳定性，提升土地节约利用率，又控制了随意扩大托管范围、增加股息支出可能导致的风险，保证了托管土地的有效、可持续利用。正是这种立足长远、深谋远虑的战略之举，把长远规划和近期打算有机结合起来，为园区建设发展提供了有力支撑。

　　金德钧：原建设部总工程师、中国国际城市化发展战略研究委员会主任

　　乔润令：国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任

　　Frédéric Asseline (安林)：中欧低碳生态城市合作项目组组长
　　Florian Schmied：欧盟商会建筑委员会主席

　　我去过永清，也参加了很多关于永清的会议，今天我只谈一点体会，永清在推进城镇化的过程中，真正把农民当成了城镇化的主人，这点我感受颇深，我希望大家好好地研究他们的经验。

　　我是从农村走出来的，我觉得中国的农民对我们整个国家的贡献不可磨灭。解放初期进行的土地改革为没有土地的农民分了土地，为少地的农民加了土地。1954年开始搞农业合作化，把土地又集中了起来，不管是原来自有的土地还是土改分给农民的土地，都集中在了一起，“初级社”时土地等资产可以参与分红，但到了“高级社”阶段，农民的土地、农具、耕牛等资产无偿地交给了国家。后来国家又通过剪刀差，向农村吸收大量的财力支援国家的工业化建设。农民把钱拿出来之后，还要在劳动过程中为国家的工业化做贡献，这些事情我们不能忘记。在城镇化过程中，我们要照顾农民的切身利益，就要听取他们的意见，让他们以主人的身份参与这项工作，这样他们才会有积极性。其实中国的农民对利益看得很近、很实惠，但中国的农民是伟大的，他们既能看清眼前的利益，也能看清长远的利益。

　　今天这个主题非常好，很有讨论价值。总体而言,在城市化和土地问题中，有两个最关键的方面，一是土地拥有者能不能参与城镇化和工业化带来的好处，二是土地拥有者能不能参与土地的集约化利用。

　　永清模式属于开发区与农民一起参与开发、分享收益的类型。从我国整体情况看，农民参与开发大体有三种模式：第一种模式是由农民自己主导开发，最典型的例子是北京的温都水城，这里全部由农民自主开发，没有政府、银行和土地银行的参与，这一模式下农民收益很大，但这不一定是好事。如今这里遇到的问题是，当它想上市、想发展、想贷款、想抵押的时候，由于全部是小产权房，政策导致了他们无法抵押、贷款。第二种模式是农民与企业共同开发。这一类型在南方特别多，如广州的华强工业园就是由农民工和企业共同开发的，主要从事玩具制造业。成都双流也有企业与农民合作的例子，企业和拥有土地的农民合作开发了港龙工业园，其特点是农民可以分享比土地银行更多的收益。

　　随着城市化的推进，环境、人口等问题已成为时下城市化发展面临的首要问题。同时，如前几位专家所言，农民正面临失去土地的问题，政府正面临如何合理利用土地的问题，这些都是新型城镇化发展所面临的重大挑战。我对今天大家提到的有关中国一些试点城市在土地应用方面所做的尝试非常感兴趣，也曾经听说过在中国其他地区有类似的先进案例，例如广东的一些城市在土地利用方面就有非常超前的做法。不仅仅是在中国，在世界上很多地区，农民无法合理地解决土地流失问题，无法适应城市化的发展，这已经成为十分严峻的挑战。如何解决这些问题，对政府组织间的合作，对城市化的发展而言都非常关键。与此同时，我认为来自于部级单位，如住建部、国土资源部、发改委等等的支持，对于整个城镇化的发展也非常重要。

　　据我所知，世界很多国家和地区都有在土地方面十分成功的案例，他们在城市化发展过程中既做到了对农民进行应有的土地补偿，又保证了土地应用和新型城镇化发展的透明度。中欧低碳生态城市合作项目的主要目标就是帮助人们在城市化过程中去分享、体验、交流他们的感受，我们希望通过我们与中国各方的合作、通过我们的帮助，能够在中国的一些地区，在发展新型城镇化的同时，帮助农民解决土地补偿、应用问题，从而更好地对土地进行合理有效的利用。

　　我对永清经济开发区并不陌生，我曾多次去过那里，关于土地银行的事情也曾不止一次地了解过。我觉得，在一个地区的经济发展和城市化进程中，不应让农民下海，而应让农民上船，这是永清开发区在土地问题处理上最根本的原则，也是今天所讲内容的基点。这个问题的难点在于，在城镇化过程中是考虑农民的利益和农民同步发展，还是以土地为对价与农民一刀两断。对作为市场投资主体的企业而言，选择后者完全可以理解，因为这样可以避免在投资项目的发展过程中与农民纠缠不清。但是对于主导城市化进程的政府而言，显然应该考虑前者，应该为失地农民的长远生计考虑，这是政府必须关注的内容。

　　我曾在开发区工作过，处理过很多涉及到征地拆迁的问题，也可以举出很多农民不讲道理的案例，甚至有些还发生了恶性事件，问题出在哪里？我认为，首先对农民而言，土地被征收利用，可以说是祖祖辈辈唯一的一次机会，他一定要抓住这次机会。其次是因为农民心里没底，以土地为生的农民，一旦失去了土地，将无法生存。基于这两点原因，我们认为很多农民的行为都是可以理解的。