近期，中共中央总书记、国家主席习近平就农村土地问题做出重要指示。习近平总书记强调，耕地是我国最为宝贵的资源，是“关系十几亿人吃饭的大事”，要实行最严格的耕地保护制度，在农村土地制度改革试点把好关，“因地制宜、循序渐进，不搞大跃进”。5月26日，中央农村工作领导小组办公室、国土资源部、农业部3部委召开视频会议，就贯彻落实总书记指示、做好耕地保护工作讨论意见。
无论耕地保护、宅基地制度改革，还是集体经营性建设用地入市，每一种形式的农村土地利用都已成为城镇化发展中备受关注的焦点。当前快速的工业化、城镇化进程，使农村土地问题日益突出：非农建设占用大量耕地；工业扩张、农业污染导致土地质量急剧退化；人口转移致使农村土地利用率低下……种种现状令我们痛心疾首、为我们敲响警钟，同时也使我们更加深刻地思考：怎样才能有效保护耕地、合理利用农村土地资源？农村土地改革路在何方？
耕地数量减少、质量下降
国土资源部规划司司长董祚继曾指出，“中国的国情是可耕地不多，城市所在区域多数又是平原地区，所以城市扩张占用的土地一半以上是耕地。”耕地数量减少与城镇化推进同步发生，数据显示，2009年全国耕地面积为13538.46万公顷，2012年变为13515.85万公顷；到2013年，全国净减少耕地面积8.02万公顷（120.3万亩）。
非农建设占用已成为耕地面积减少的主因。在2011年减少的532.7万亩耕地中，建设占用耕地485万亩，占比为91%。在快速扩张的北上广深等大城市，耕地面积减少问题格外突出：2013年12月30日公布的北京市第二次全国土地调查数据显示，1996—2009年的14年间，北京市耕地以年均8980.9公顷的速度在减少，到2009年12月31日，距离北京市2020年末耕地保有量21.47万公顷的红线仅余约1.25万公顷。
耕地质量下滑与数量减少同样令人担忧。国土资源部于2015年4月22日发布的《2014中国国土资源公报》公布了第二次全国土地调查的耕地质量等别成果，结果显示，我国耕地优等地面积为385.24万公顷，占评定总面积的2.9%；高等地面积为3586.22万公顷，占评定总面积的26.5%；中等地面积为7149.32万公顷，占评定总面积的52.9%；低等地面积为
2386.47万公顷，占评定总面积的17.7%——耕地平均质量总体偏低。
事实上，我国耕地“质量偏低”的结果并非首次发布。国土资源部于2009年12月24日发布的《中国耕地质量等级调查与评定》显示，全国低于平均等别的耕地占调查与评定总面积的57%以上；全国生产能力大于1000公斤/亩的耕地仅占6.09%。2012年8月，国土资源部又发公告称，我国优等、高等级耕地不足耕地总量的1/3，且部分地区耕地质量有下滑趋势。
习近平总书记在指示中提到，要“依法依规做好耕地占补平衡”，“加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题”。按照《土地管理法》规定的占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要依据“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。而在实际操作过程中，却时常出现“占多补少、占优补劣、占水田补旱地”等情况，“往往补的是山区或偏僻地方的贫壤，而占用的都是非常好的地”，“有些地方补充耕地与被占耕地的粮食生产能力每亩相差200公斤以上”……
习近平总书记指出，“耕地占补平衡政策是对工业化、城镇化建设占用耕地不断扩大的补救措施，是国家法律和政策允许的，但必须带着保护耕地的强烈意识去做这项工作，严格依法依规进行。”李克强总理也在批示中强调，“要按照最严格的耕地保护制度要求，依法加强耕地占补平衡规范管理”，“把握好经济发展与耕地保护的关系，大力挖掘用地潜力，提高土地使用效率”。
农村耕地与包括宅基地在内的集体建设用地、国有建设用地同为城乡土地的重要组成部分，三者之间的壁垒并不是全然固定、不可打破的——国家通过征地手段将耕地变为国有建设用地，通过“耕地占补平衡”政策调整耕地与建设用地的属性，以期实现耕地保护与城镇化发展之间的平衡。为挖掘农村土地利用潜力、合理配置城乡土地资源，很多省、市（区）也在国家政策允许的范围内自发摸索、积极尝试，寻找与本地实情相匹配的土地改革之路。
城乡增减挂钩模式
重庆市“地票”交易模式是城乡增减挂钩模式的典型代表。数据显示，1997—2009年，重庆市农村常住人口减少了31%，同期农村人均建设用地却由183平方米上升到262平方米，增长了43%——城市人口在增加，建设用地也在增加；农村人口在减少，建设用地仍在增加。城乡建设用地齐增，一起挤占耕地。
在此背景下，国务院于2008年2月出台《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度，在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高的基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌，将“地票”作为主要交易标的——重庆市首创涵盖复垦、验收、交易、使用四个环节的“地票”交易模式。
“地票”交易在充分尊重农民和农村集体经济组织意愿的前提下，对闲置、废弃的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出的建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证（即：地票），该凭证可以市场化方式公开交易，可在全市规划建设范围内使用……
"以改革之名行占用耕地之实"
习近平总书记表示，“在农村土地制度改革试点中要把好关，不能让一些人以改革之名行占用耕地之实。”2012年11月28日召开的国务院常务会议也指出，“在工业化城镇化加快的情况下，占地过多过快问题日益突出，不仅影响农村稳定，而且威胁粮食安全，必须推进改革、健全法制，严格约束占用耕地。”《土地管理法》第31条明确提及，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”而现实中却常见宅基地占用耕地、建设用地占用耕地、开发区占用农村宅基地和耕地等现象。
国土资源部土地整治中心和社会科学文献出版社于2015年6月共同发布的《土地整治蓝皮书：中国土地整治发展研究报告No.2》显示，伴随我国社会经济发展，建设占用大量耕地，“目前全国有12个省份建设用地总量已接近《全国土地利用总体规划纲要》确定的2020年规划控制目标数，耕地占补平衡的压力不断增大。未来一个时期，各类建设不可避免还要占用一部分耕地，并且占用的大多还将是城乡结合部的优质耕地。”
对此，乔润令在接受《城市化》杂志采访时表示，“大城市周边城乡结合部的土地都是非常肥沃的，亩产2000斤以上，但是城市扩张占用的也多是周边土地，补充的则是偏远地区的劣地，还有很多地方占用基本农田
补充一般农田”，“作为建设用地来说，占一亩补一亩没问题，但是作为种粮食的土地，一亩和一亩相差很远，好田一亩地产3000斤，烂田一亩地产300斤”。乔润令认为，耕地“占优补劣”已成普遍现象。
此外，有相当多的开发区在建设用地的使用上“先建后批”：国土部每年制定土地使用规划，按照规划，各地“每年有多少农地可以变成建设用地”，然而每年所得指标不多，招商引资任务又大，只好先占用规划外耕地搞开发，之后再慢慢审批。这样做是否合适？乔润令直言：“地方招商引资不容易，开发商看中的土地往往没在规划上，这种情况非常常见，只能先占用、先开发，然后修改规划，重新报批。”在解释土地规划开发工作繁难性的同时，乔润令也不讳言，“的确有很多地方两三年时间就用完了十年的指标，相当多的城市‘十二五’第一年就已经把‘十三五’的土地都用光了。”……
习近平总书记在指示中反复强调耕地保护、农地流转的重要性，他说，要“像保护大熊猫一样保护耕地”。而在具体改革实践中，他又指出，“既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥”。——贯彻落实国家政策法规应与地方实情相结合，顶层设计、政策方针给出改革大方向，但是不应忽略地方土地现状，强制执行；改革应“循序渐进”、稳扎稳打，一味追求速度的改革是不可持续的。
那么，农村土地改革下一阶段该怎么走？改革前路在何方？我们从习近平总书记的指示中，或许可以提炼出几项关键要素：
完善土地承包法律法规
2015年5月17日，中央财经领导小组办公室副主任韩俊公开透露，《农村土地承包法》正在修订中。十一届三中全会后，农村土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”，这一改革举措极大调动了农民生产积极性；在2014年11月下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中，中央第一次提出“在坚持农村土地所有制前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权
分置的新格局”。这一文件确定了农村改革的基本方向，为农村土地制度改革定下基调。
《农村土地承包法》的修订目的之一，就是从法律上明确“三权分置”以及各项权属的性质、权能。“三权”要分置，首先必须明确权属。张英洪指出，农地的集体所有权不能变更，不能搞私有化改革；农民享有土地承包经营权“长久不变”，即承包权永远归农户所有，拥有承包地的农民若进城务工无法自己经营，可将经营权以合作社、分红等方式流转给他人，这是农用地的“三权”。通过改革完善法律法规，农村土地经营权或可抵押、融资、贷款，“这在以前都是不可以的”，而要推进改革，首先要为农地“确权”。张英洪说，“现在土地确权还没确完”……
