2015年下半年，北京市要“努力在调控人口规模，治理交通拥堵、环境污染等‘大城市病’上取得突破”，“确保今年常住人口控制在2177万人以内”。在7月召开的北京市上半年经济形势分析会上，北京市长王安顺如是说。
从“以房管人”到“以业控人”、从推行居住证制度到对非京籍毕业生年龄设限的“潜规则”，近年来，北京市为管控人口规模采取了诸多措施。人口规模过大，衍生出住房紧缺、交通拥堵、环境污染等城市问题；然而，这些问题仅仅是因“人口”而生的吗？在北京等大城市人口膨胀的背后，隐藏着哪些催发因素？我们又该从何处入手寻找解决之道？
在出席“第八届中国城市化国际峰会”领导会晤时，住房和城乡建设部原副部长齐骥明确指出：包括中国、巴西、埃及在内的很多发展中国家有一个共同点，就是“大城市首位度越来越高”，“有的国家首都或一个大城市就占了整个国家1/3，乃至1/2的人口”。
“城市首位度”是美国学者马克·杰斐逊（M．Jefferson）于1939年提出的“城市首位律”概念中的核心内容，它通常用来反映某一国家或区域的城市规模结构和人口聚集情况，在一定程度上代表了城镇体系中城市发展要素在最大城市的集中度。为便于计算和理解，马克·杰斐逊将其简化为：首位城市与第二位城市的人口规模之比。一般认为，若比值小于2，表明城市结构正常、集中适当；若比值大于2，则意味着城市存在结构失衡、资源集中过度的倾向。在很多发展中国家，第一大城市人口往往是第二大城市人口的3—9倍，最高比值可达12—13倍。
“首位城市”在不同区域内有不同的特指。“在一个相对独立的地域范围内（如全国、省区等）或相对完整的城市体系中”，“处于城市体系顶层（或第一级）”、“亦及人口规模最大的城市”即可被称为“首位级城市”。某一区域中或许有多个“首位级城市”，“首位城市”却只有一个，如：在京津冀地区，北京、天津都是处于“首位级”的城市，首位城市则只有北京。北京的人口集聚问题也是区域内最严重的：统计数据显示，2000年，北京市常住人口为1363.6万人；2014年底，这一数字已增长至2151.6万。14年间，北京市人口增长
788万，年均增长50—60万。
中共中央国务院于2014年10月29日印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口为统计口径，重新划分了国内城市的档类：城区常住人口50万以下的城市为小城市；50万以上、100万以下的城市为中等城市；100万以上、500万以下的城市为大城市；500万以上、1000万以下的城市为特大城市；1000万以上的城市为超大城市——在超大城市北京，14年来涌入的人口已可建起一座特大城市，年均涌入量相当于一座小城市的人口规模。
人口集聚问题并非“北京特色”。不同的城市群中有不同的“首位级城市”，如上海之于长三角，广州、深圳之于珠三角，各省省会之于周边小城镇……以上海、广州为例：上海市常住人口数量已连续多年居全国城市之首，从2000 年的1608.6万到2014年的2425.68万，14年间，上海市人口增加了817万，人口增长速度甚至超过北京；广州的情况也不容乐观，从2000年到2012年，广州市常住人口年均增长43万，2013年底已达1192.68万。
人们对居住地的选择，是不同个体根据自身条件，经过成本计算、利弊权衡，自觉自愿“用脚投票”的结果。在这一抉择过程中，人们综合比较、多方考量，所希望实现的无非是自己与家庭生存权、发展权的最优化。
“首位级城市”有更完善的公共服务体系、更开放的市场环境、更广阔的发展空间、更高的薪酬待遇和更公平的机会——这些都是中小城市难以比拟的社会资源，于是有越来越多的个人与家庭选择“逐资源而居”。人口源源不断向大城市聚拢这一看似疯狂的社会现象，背后是千万个体慎重思虑做出的理性选择。
首位城市优质资源集中
南京师范大学人口研究所所长黄润龙说：“当前我国正处于工业化、城镇化的快速发展期，大量人口涌向城市是大势所趋，而大城市有着诸多的突出优势，所以更容易吸引流动人口。”以北京为例：
作为全国政治中心、文化中心，国际交往中心和科技创新中心，北京几乎聚集了全国最优质的资源：这里有长城、故宫、颐和园等6项世界文化遗产，是世界文化遗产名录中拥有遗产数目最多的城市；全国排名前50位的大学中，有9所在北京；截至2012年，北京共有51家三级甲等医院，约占华北地区三级医院总数（162家）的31%；此外，各央企总部、世界
500强企业中国总部等全国顶尖的就业资源也都集中在这里……
北京的城市吸引力便在于此：很多外来人口或许并不以留居北京为最终目标，他们只是陪伴子女来寻找更好的教育机会——最优质的教育资源在北京；他们只是希望生病的父母得到更好的医疗机会——最有声誉的医院在北京；即使他们只是寄望于得到更多的赚钱机会——北京应届毕业生起薪、城镇居民人均收入也都居全国前列。
此外，北京户籍及附带的隐性福利，也使得“拿到北京户口”成为很多外来人员的奋斗方向。有网友做出测算：北京户籍中隐含着购房、购车、教育、婚姻、就业、医疗、生育、养老等方面的80多项福利；一套地处大兴、76平方米、市价180万元的经济适用房，若拥有北京户籍、具备申请经适房的资格，只需花费42万元的购房款，比没有北京户籍的人至少节约140万元；京籍生源被在京名校录取的概率也远高于外省生源……外来人口在京努力所求，并不是简单的“一纸户籍”，而是与户籍配套的“首位级”城市资源。
流动人口大量涌入，对北京、上海、广州等“首位级城市”的资源环境、公共服务能力、可持续发展等形成巨大压力，城市人口与资源环境之间的矛盾日益凸显，交通拥挤、空气污染、基础设施不足等“大城市病”日渐突出，城市承载力已经逼近极限。有评论称，庞大的人口规模，使大城市变成“一个气喘吁吁的‘肥胖症’患者，‘负债累累’导致难以正常行走”。
为了控制人口规模，各大城市都采取了一系列行政措施：在4月3日上午召开的北京市2015年就业工作座谈会上，北京市人力社保局就业促进处处长刘小军表示，今年北京市将“研究制订鼓励用人单位更多吸纳本市城乡劳动者的政策措施，促进‘以业控人’人口调控目标的实现”；继广州、上海等地实施积分落户制度后，武汉市也开始制定《武汉市积分入户管理办法》，以文化程度、技能状况、参保情况、社会贡献、住房、纳税等积分指标规范外来人口落户，优化入户人口结构……
“首位级城市”屡屡以“控人”手段缓解“大城市病”，为城市资源“减负”，却忽视了大城市“人口”与“资源”之间并非僵化对立的关系：外来人口涌入固然占用了大城市资源，同时也带来了新的资源；大城市资源对外来人口的吸引力，并不局限于本身教育、医疗等优质资源产生的吸引，伴随流动人口涌入而生的城市包容性、创新力等，也在城市吸引力中占据着较大比重。
移民带入新的优势资源
以色列学者裘德·马特拉斯曾指出：“都市化在很大程度上是一种移民现象”，“都市人口的特点是移民比例很高”。外来者的涌入使很多大城市的外地人口数量超过本地人口，相当比例的首位城市变为“移民城市”。
深圳是中国最典型的移民城市：1979年以前，深圳只是一个拥有2万人口的小镇，2012年末，深圳市人口已蹿升至1054.74万人；据深圳市公安局统计，截至2013年底，深圳户籍人口仅325.5万，非深户籍人口则有1505.08万，二者相差4倍之多。在人口移入过程中，不同地域人群、文化的交汇、融合，使深圳从一座小渔村变成了一个开放、包容的大都市；差异文化的碰撞产生了新的火花，使深圳更具创新力。开放、包容、创新的城市特质，为深圳吸引到更多的优质人才，他们在这里创造出新的经济增长极，从而造就了这座城市新的人口吸引力。
住房和城乡建设部低碳生态城市建设领导小组办公室副主任、深圳市第五届人民代表大会常委叶青在深多年，她指出，“深圳最大的优势曾经是政策，在中国其他地方不可能做到的事，你在这里可以做到”，如今“这个优势已经完全没有了。对深圳而言，新的优势就是人，年轻、有野心、热爱这个城市的人”。
谈及城市发展，齐骥曾表示，中国政府在几年前就已提出“要推动大城市、小城市和小城镇协调发展”，然而“直到现在我们仍没找出一条合适的协调发展之路”，“这是中国快速推动城镇化过程中存在的最严峻的问题”。齐骥称，若“中国小城镇人口向大城市迁移”的现象得不到有效缓解，这一问题会长期存在。
然而“城镇化涉及到多个部门”，齐骥指出，如果中国的卫生部、教育部等部门共同发力，把知名企业、医院、高校等都从北京迁出去，那么“至少能在一定程度上缓解外来读书、就医的人口压力”——“首位级城市”人口集聚背后，是不同区域“资源”的不均等，而要解决“资源”不均的问题，需要各职能部门形成合力、共同发挥作用。
公共服务均等化
陆杰华在对比中国与国外的人口管控措施后指出：“其实任何一个国家都会调控人口的迁移流动，比如，加拿大等国家会对移民设立各种条件门槛，但为什么争议比较小？那是因为在经济发展中，政府会提供相应的公共服务。我们现在很多城市还没有做到这一点。”
宋迎昌也以纽约、伦敦等国际都市为例，指出优质公共资源在不同区域的均等化配置是“避免人口过度流向城市中心区的关键因素”。宋迎昌说：“通过完善大城市近郊及周边地区的交通、教育、医疗等公共设施和服务配置，可以有效减少周边居民对中心城市的依赖。”比如，纽约格外重视郊区公共服务设施建设，不仅政府直接进行大量投资，而且给予政策吸引和鼓励私人投资；为加强周边地区的教育资源配置，1994年，纽约为每个郊区学生支出达9688美元，而城区仅为 8205 美元。伦敦也非常重视城乡协调发展，在早期就注重保护和发展农业，提高农民收入，完善社会保障制度，促进农民生活方式现代化，有效缓解了农民进城的压力。
事实上，我国政府早已认识到推进公共服务均等化的重要性。早在2005年，十六届五中全会就通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，要“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区社会经济发展”；2007年，十七大报告再次提出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。
“人口问题的本质是发展问题。长期看，解决城市人口问题，关键是要消除区域发展中的不平衡现象，实现区域均衡协调发展。”段成荣说，必须把调控人口规模的平台建立在全国范围内，促进公共资源在空间上的均衡分配，“只有大城市以外的广大地区也同步发展起来了，才能真正减轻人口持续增长的压力，实现人口有序流动。”
