【摘 要】 在我国的城市规划编制过程中，行政精英和技术精英仍居于主导地位，“公众参与”因缺乏有效的方法指导，未能广泛并充分开展。本文以实际项目为案例，探索在城市规划的方案中如何有效地组织调动民众，与政府和规划师一起合作，描绘真实愿景，挖掘发展可能性，决策方案走向，修正方案细节，最终共同达成真正代表民意并能兼顾各方利益的可持续发展的规划方案，以提供行之有效的公众参与模板。
【关键词】公众参与阶梯，社会调研，Maxdiff，工作坊，研讨会
在对城市规划基本属性的描述中，有“公共政策”和 “民主性”两条内容，这要求城市规划在对社会资源进行再分配时，能够充分考虑和代表最广大人民的利益。然纵观我国现行各层级城市规划的编制过程，从总体规划到详细规划，莫不是“以权为本”式的权利意志主导，规划师作为有限，公众的声音更是无从发出。由此而来的规划方案付诸执行后，常常引来社会各界的不断诟病，更为严重的是规划导致的大面积拆迁冲突和城市多样化价值的丧失，使民众普遍对政府及城市规划产生失望和抵触情绪。
西方城市规划领域，也曾有过类似的困境。战后一、二十年间，西方国家开展了“大扫荡”式的城市开发建设活动，基于行政精英和技术精英美好想象的全新公寓以及便捷的高速公路网等建设成果非但没有得到公众的认同，反而激起了广泛的公众抗议。规划界由此开始反思，其时，倡导规划理论、交往规划理论、协作规划理论、激进规划理论逐渐涌现出来，加之城市多样性被明确为其核心价值，公众参与城市规划被高调提出并不断发
展，自20世纪60年代中期开始已成为欧美众多发达国家城市管理行政体系中一个非常重要的法定环节。
1969年，谢里·安斯坦(Sherry Arnstein)在美国规划师协会杂志上发表了著名的论文《市民参与的阶梯》(A Ladder of Citizen Participation)，对公众参与的方法和技术产生了巨大的影响，为公众参与成为可操作的技术及可评估的体系奠定了定理性的基础，至今仍广为世界各地的公众参与研究者和实践者所采用 。谢里·安斯坦把公众参与分为八个阶梯，从低到高分别为：(1)操纵(Manipulation)、(2)治疗 (Therapy)、(3) 告知 (Informing)、(4)咨询 (Consultation)、5展示(Placation)、 6合作(Partnership)、7权力转移(Delegated Power)、8 公民控制 (Citizen Control)。（摘自百度百科）……
乐从镇位于佛山市中心组团新城区——东平新城的南部，珠三角主要出口地区之一——顺德的西北部，距广州市仅30公里，毗邻港澳深（乐从镇区位见图2）。东平河、顺德水道夹镇而流，325国道贯穿南北。依托便利的水陆交通条件以及珠三角地区雄厚的制造产业基础，乐从人民自20世纪80年代起弃农从商，大力发展商贸流通，呈现出典型的“马路经济”沿国道发展模式。历经30多年的磨砺，乐从镇逐步形成了以家具、钢材、塑料三大专业市场为依托的商贸型新市镇。
与“世界第一家具商贸中心”、“全国最大钢铁贸易中心”，以及“华南最大塑料市场”相对应的，是沿325国道巨大的家具城与依然未现代化的村庄同在，运送钢材的重载车与轿车、摩托并行，过境交通与商业街同道等等的“半城市化”状态。各种产业用地价格畸高，交通事故频发，城市服务与发展的巨大落差影响了产业的扩展和升级。随着东平新城建设推进、佛山一环建成使用，以及“同城化”、“一体化”引发的轨道交通建设高
潮的到来，乐从面临“重构城市骨架、提升城市功能、调整产业空间、构建魅力乐从”的课题，乐从政府也开始谋划搬迁城区的专业市场，重塑城市品质空间，将家具、钢材、塑料三大专业市场整合于乐从镇东南角的北围片区（北围区位见图3，图4）。
北围片区北靠佛一环，西邻325国道，东南被顺德水道环绕，总用地面积约13.9平方公里。片区土地利用现状：约49.2%为农业用地，21.5%为工业、商业、道路、市政等城市建设用地，另外29.3%为村庄、水域及未利用地（片区用地现状见图5）。该片区包含两个村庄，常住人口约8000人，常住外来人口1.2万以上……
3.1任务与愿景
政府的初步设想是将北围片区打造成一个纯粹的物流园区，包括部分深加工和展贸功能。给我公司的任务如下：⑴基于产业分工、产业链及经济圈层的分析研究，给出合理的产业定位并建议适合片区发展的产业簇群；⑵在大量分析研究的基础上，制定片区概念性总体规划的设计理念和思路；⑶坚持可持续发展的原则，既强调规划方案超前性，又注意规划的可操作性和逐步滚动开发的要求；⑷处理好北围片区与周边地区发展和建设的关系。
在这些无可挑剔的目标下，实际的任务是：搬迁村庄，整理土地适应大型物流园区发展，且本地区不拟发展居住及相关设施，一举形成佛一环以北建城，以南纯产业的乐从镇域格局。
明确了项目的任务后，我们访谈了数家相关物流企业，得到的反馈是对政府产业搬迁计划的普遍支持，我们也走访了片区内涉及搬迁的多家村民，得到的答案也是只要补偿足够，愿意配合政府搬迁。
然而在解读政府任务书时，问题出现了。片区现有的家具市场，拟迁入的钢材和塑料市场，加上物流、商业及配套服务人员，未来片区最低也有6万的就业人口，假设片区内解决2万人口的居住需求，每日还有最少4万的通勤人口（据统计，即便最有效的公共交通，实际客运量也只能达到每小时2万人次），随着片区产业的发展，人口的集聚，城市交通的再次恶化将不可避免。如此看来，单纯满足企业用地需求的产业搬迁，并不能达成“城市升级”的目标，反而可能更添其乱。
而作为乐从最后一块相对完整独立的地块，北围片区是形成乐从镇，甚至影响到东平新城格局是否成立的关键一步棋，因此，我们说服政府同意我们就发展愿景展开公众参与程序，减少决策的片面性。
3.2设计公众参与模式以提炼发展愿景
公众参与的成功基于行之有效的参与方式能够准确表达民意。我们找寻了国内几家专门从事公众参与的机构，但他们的工作内容都仅限于前期民意调查及公共聆听，属于“咨询”式的“象征性参与”，与我们的目标有差距。多方交流后，我们选定了一家做产品市场研究的顾问公司——香港Cimigo来协助我们，因为他们建议采用的一种调研中经常使用的高级统计方法，即“最大化差异度量”（Maximum Difference Scaling, MaxDiff），我们认为将是一种对本项目非常行之有效的工具……
公众参与的有效开展，要求政府和规划师具备良好的职业素质之外，还要求公民具备负责任的“主人翁”意识及“参与”意识，在北围片区空间概念规划方案中，我们发现工作方法至关重要。一个负责任的公民，需要权衡需求和可能，远期与近期，个人幸福与他人发展等方面。通过正确的方法将人心底真正的需求挖掘出来，也容易达成共识。
通过综合运用实地访谈、调查问卷、参与式工作坊、方案研讨会等多种公众参与的方式，在深入了解民众真实意愿的同时，也一步步引导和激励他们积极行动，以主人翁的角色共同参与到城市规划的过程之中。如此，我们的规划方案完全基于当地民众自己的意愿而作，而不是基于规划师的假设和想象，并接受了公众的审查和检验，依据他们的意见不断修正方案，而不是被权利或某个利益阶层绑架。
根据谢里·安斯坦(Sherry Arnstein)的公众参与阶梯理论，我们的这种方式已达到“合作”阶段，政府、规划师、当地民众三方通力合作，政府作为促成者，辅助整个过程，规划师作为专业者，提供技术指导，民众作为参与者，拥有实际的选择权，是“实权的参与”，规划的民主性和公共政策属性得以体现。
1）Sherry Arnstein Ladder of Citizen Participation JAIP, Vol. 35, No. 4 1969
2）马佳 城市总体规划编制前期公众参与的实践与探索[学位论文]硕士 2011
3）全国人大常委会 中华人民共和国城市规划法 2007
4）袁韶华/雷灵琰/翟鸣元 城市规划中公众参与理论的文献综述[经济师] 2010年第3期
注：凡未注明出处的，均为自绘图
(北围片区空间概念规划项目由深圳市雅克兰德设计有限公司，Barry Wilson Project Initiatives,CIMIGO ltd.三家公司合作完成)
