编者按：
县域是连接城市与农村的载体，是发展经济、保障民生、维护稳定的基础，是工业支持农业、城市反哺乡村的平台；县域经济是我国经济社会发展的重要基础和主要增长点；县域城镇化则是新型城镇化的关键和重点。在推进经济改革发展和新型城镇化进程中，最大的难点在县域，重点和着力点也在县域。
作为迈入全国百强县前十位的中部县域，在以往十年的发展历程中，长沙县在县委和县政府领导下着力转变发展方式、调整经济结构，为我国县域改革与发展提供了难得的先行先试的实践与探索。本刊将从《改革就是创造——一个县域改革发展的全息样本》一书中选登相关案例，以客观全面的视角呈现被誉为“中部第一县”的湖南省长沙县近十年来不断自加压力、深化改革的求索与奋进，呈现一个县域改革发展的全息图景和真实演进。
2008年年底，长沙县委、县政府提出“南工北农”的发展理念，实质是在全国县域率先试验主体功能分区规划，即在全县产业基础较好的县域南部，优先发展工业和第三产业，北部乡镇重点发展农业及绿色产业。这是针对长沙县改革三十年来的发展势头、面对全县工业化城镇化加速阶段和国家积极财政政策提出的总体空间格局，同时也是以空间调整促进结构调整、以分类指导落实以人为本、以开发强度管理控制污染源头、以分类考核激励不同区域的勇敢尝试，并为开发强度管理提供了难得的先行先试的实践。
2013年，当城镇化的长沙县域南部地区出现一个个重大的新功能、新产业，而原有的镇街区划无法提供又好又快的体制供给的时候，长沙县又做出《功能分区体制机制创新实施规划（2013—2020）》，超越原来镇街各自为政的格局，将县域国土空间划分为了六大功能区（后因暮云街道、南托街道、跳马镇划入长沙市区而为“五大功能区”），以建设功能区、区镇联动的方式谋求体制突围、机制优化做出大胆尝试。
2012年夏季的一天，著名建筑大师谢英俊来到长沙县金井镇，站在绿树繁茂的山头俯瞰层层叠叠的稻田和远处起伏伸展的茶山。在山脚田边错落点缀着的农宅，如荆钗布裙的村姑质朴自然。谢英俊感叹道：“这里是仅次于天堂的地方。”假如穿越到几年前，镇上的金井河水会时不时翻出污水的异味、茶园边的铸造厂也不时冒出冲天炉的烟尘，谢大师也难有今天的兴致了。“南工北农”的主体功能分区战略，给北部山区保护生态环境提供了有力的基础，如今北部乡镇的生态环境得到了居民和访客的一致认同。
早在2007年，国家就开始布置全国主体功能区的规划。这一年国务院发布了《关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号），要求全国主体功能区编制规划于9月完成初稿，并开始征求意见。中央在“十一五”规划纲要建议中明确提出主体功能区的概念，并最终列入“十一五”规划纲要。
主体功能区战略将全国构建为“三大格局”，即城镇化地区、农业地区和生态地区，由此区分出“四类开发模式”，即优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发。“发展”还是硬道理，而“开发”就要受到管控。国务院的《意见》说，要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。
推进形成主体功能区的意义在于：深入贯彻落实科学发展观的重大举措，有利于推进经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式，实现科学发展；有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展，缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距；有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，应对和减缓气候变化，实现可持续发展；有利于打破行政区划界限，制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系，加强和改善区域调控。
毫无疑问，推进主体功能区规划首先是一场观念的革命，它要求地方政府在政绩观、发展观上做出重大调整，其困难不难想象。三年之后的2010年，国务院印发了《全国主体功能区规划》。又过了三年，在2013年全国不足半数的省市制定了本省市的主体功能区规划，而在县域开展此类规划的工作，主要在少数沿海地带刚刚起步。
2008年年底，长沙县即提出“南工北农，一县两区”的主体功能分区思路，并随之做出一系列制度体制配套来实施，这是实践中全局性思考的结果，是对县域发展的长远谋划、反复权衡的结果，而不是一个简单贯彻上位规划的作业。
20世纪八九十年代，在改革开放大潮的冲击下，长沙县乡镇企业的发展蒸蒸日上，一片繁荣，特别是随着企业改制、体制内各类人才“下海”创业，一大批民营企业脱颖而出，成为区域乃至全国工业企业发展的热土，尤其在汽车配件、机械加工、铸造、皮革加工等方面成就突出，涌现出像远大、三一重工这样迅速崛起的民营企业，以及金井铸造、金井皮革厂这样产值过亿元、税收上千万元的乡镇企业，对地方财政、就业和农民致富具有重要的支撑作用。
在长沙县的产业布局和规划中，1992年经济开发区的设立具有标志性的意义，在全县干部群众的支持下，经开区人积极进取、奋勇争先，招商规模和效益不断提高、企业投资环境日臻完善，使经开区层次和水平不断提升，在2000年一跃成为国家级经济技术开发区。在这一品牌和各项优惠政策的感召下，一大批优质企业进园入驻，并在龙头企业的带动下，形成庞大的集聚效应和群落梯级配套企业发展的态势。到2007年、2008年前后，工程机械制造和汽车生产、贸易及零配件加工成为经开区具有标志性的、在区域具有重要影响的产业集群。
“南工北农”实质是空间开发强度的管控，核心是限制北部山区丘陵地带各乡镇发展工业。这就需要一整套制度机制的保障：
（1）考核指标因地制宜：制定实施有针对性的绩效考评体系，例如像招商引资、工业产值一类的指标在北部地区不做考核内容，或工业大幅降低。
（2）产业政策南北有别：在落实上，边做边改，不搞一刀切，对“北农”地区工业并非一律关停（如部分乡镇仍保留工业园）。
（3）外迁污染严重的企业：以金井制革厂为例，这是一家早年获得过众多表彰和嘉奖的明星企业，为金井镇创造了数百个就业岗位和数千万元的税收。可以说皮革厂是金井镇商气、人气的重要源头。随着人们生活水平的提高，尽管工厂也不断地进行排污技术改造，但皮革生产带来的异味和对金井河水的污染还是给当地居民带来严重的困扰。县政府和镇政府做通了厂子的工作，以壮士断臂的决心，帮助工厂外迁到湘乡皮革生产的专业园区。
（4）财政保障北部乡镇运转：工业发展受限，工商税收锐减。县财政确保北部乡镇的办公经费和干部职工待遇，避免乡镇为了“找米下锅”而“饥不择食”。
（5）灵活的转移支付方式：在南部城镇化地区划出一定的土地指标，将出让金收益转移给北部的乡镇，成为北部乡镇基础设施建设的启动资金。
“南工北农”的主体功能分区经过７年实践取得了总体性的成功。随着时间的推移，地处长株潭都市群核心地带、拥有中南地区枢纽空港、京广沪昆高铁交会枢纽、中部地区罕见城市湖泊松雅湖的长沙县，正面临新一轮的挑战：如何又好又快地推进空港经济圈、高铁经济圈、环松雅湖等特殊功能地带的经济社会发展?
以空港经济为例，成都、武汉、郑州的空港经济区都是副省级领导领衔的管委会，以利于与国家民航主管机构、国内外航空公司和物流公司沟通协商。长沙空港目前已是中南地区起降架次最高的空港，在省市一级尚未设立空港经济平台的时候，难道让空港所在的黄花镇来谋划临空经济吗? 长沙县为了最大限度地支持这个全省也是整个长株潭城市区对外门户的发展，以一位县委常委领衔，抽调规划、商务等方面的精兵强将组建空港功能区，对接民航主管部门和航空公司、物流公司，空港城健康快速地起步了。
2013年12月，长沙县委、县政府，在“南工北农”分区发展理念的基础上，大胆提出了按功能区发展城市主体功能，并由此开展体制机制改革的想法，并向省发改委呈报了《关于全力支持长沙县功能分区体制机制改革创新工作的请示》。2014年11月7日省发改委明确表示原则同意功能分区的工作方案，并要求尽快启动、先行先试。长沙县为此成立了功能区建设工作领导小组，并聘请省社科院编制了《长沙县功能区整体规划》，进一步细化实施方案，确保功能区建设各项工作加快推进。正是这一年12月13日，中央经济工作会议提出：“要继续深入实施区域发展总体战略，完善并创新区域政策，缩小政策单元，重视跨区域、次区域规划，提高区域政策精准性，按照市场经济一般规律制定政策。坚定不移实施主体功能区制度，使自然条件不同区域按照主体功能区定位推动发展。”显然，如果不是长期关注城市功能的发展，深思熟虑地研判体制机制，单靠领会中央意图来搞改革是不可能有如此巧合的。
1.“南工”地区进一步细分
实行功能区发展是“一县两区、南工北农”发展理念的演进和升华，有利于统筹各方资源、最大限度释放生产力和形成强大的区域带动力。根据不同产业规划布局定位，在不改变与长沙市行政隶属关系、不改变经开区现有运行模式、不涉及行政区划调整的基础上，把县域科学划分为国家级长沙经济技术开发区（即先进制造业区）、黄兴会展经济区、松雅湖（星沙）中央商务区、长沙临空经济区、现代农业区（长沙县国家现代农业示范区）五大功能区：
长沙县县域范围内山地、丘陵、平原地形间错分布，捞刀河以北缺少发展工业的区位条件和配套条件，“南工北农”经济发展理念针对不同条件，提出不同的空间发展模式，尊重了客观实际，因地制宜，全县一盘棋，这是县域经济发展中按主体功能分区的成功尝试。科学合理地确定全县建设用地的供给与需求，统筹城乡空间布局，盘整城乡空间资源，建立覆盖全县的城乡空间体系，取得了“一县两区”的骄人成绩。
从产业发展布局来说，以“南工北农”为基础衍生出来的功能区产业发展布局，在“南工”区域主要是围绕空港、高铁CBD中心区和经开区与星沙城区三个发展动力核展开的，包括星沙和经开区的产城融合优化拓展区，黄花工程机械产业园区、空港物流园区、临空经济发展区、CBD发展区、榔梨汽车产业区、毛塘铺物流园区、干杉汽车产业基地等；在“北农”区域，主要为新江——银龙休闲农业示范区、黄兴生态农业旅游发展区、捞刀河高效农业片区、特色林果发展区等。高效集约的城镇建设区与生态农业地区穿插组合，在新型城镇化发展区将形成城乡环境融合、功能互补、网络化发展的“多心、多片、多节点”的城乡空间格局；乡村空间有机化、网络化的道路系统，方便的公交使城乡之间各种要素自由流动，为城乡统筹提供了良好的物质基础，也充分体现了“以城带乡、以工哺农、产城融合、六个集中”的发展思路。
从乡镇的财政来说，实施“南工北农”的确会出现“富镇（工业镇）更富、穷镇（农业镇）更穷”的趋势。但县政府不把政府财政一定要“富”作为首要行政目标，而是使北部各乡镇通过县财政的转移支付，保障运转；通过不同部门下拨经费用于农田水利、道路交通、国土整治、新农村建设等方面的基础设施投资，让乡镇这个“块块”整合各个部门“条条”的资源，以“南工北农”北部的财政状况倒逼投入机制的改革。并通过分类考核，督促各镇产业转型和升级换代，积极保护生态环境。同时我们也看到财政“穷”不等于农民“穷”。无论南北，长沙县绝大多数农户的家庭收入，主要来源于非农产业。北部乡镇的农民到星沙、长沙务工经商，实现就近转移。随着北部更多的劳动力向二、三产业转移，专门从事农业的家庭有可能掌握更多的农业资源，并在现代都市农业、特色庄园经济、互联网+农业以及乡村旅游业的兴起带动下，使北部从事农业及相关产业的人口收入进一步提高。而事实上，实施“南工北农”以来，县财政收入连年大额增长，2014年全县财政总收入达到207.2亿元，比上年度增长15.1%，财政总收入已超全省9个地州市。
（1）长沙县根据自身实际实践了主体功能分区的理念，确保了北部地区的青山绿水和生态环境，进而以“建设功能区、区镇联动”的方式打破原有行政区域，引领体制机制创新，成为全面深化改革的战略举措。这种先行先试给主体功能分区理念提供了真实的反馈。
（2）长沙县的五大功能区是两步并做一步走，实现效率公平两个提升。这是在借鉴改革开放30多年来区域突破的规律，即先是效率优先，设立开发区、高新区、出口加工区一类“功能区”，进而兼顾公平，采取区地合一，例如广州开发区与罗岗区合并、南沙开发区与南沙区合并。由县委、县政府班子成员领衔、调配得力干部组成的管委会，加强了“块块”的体制供给。县政府各局委办“条条”对乡镇“块块”的指导、布置、考核，就有可能变为对“块块”的服务。功能区是在当前行政体制没有根本改革的前提下优化机制的一种有效尝试。
（3）“南工北农”的实践是长沙县勇于创新、不断进取、大胆改革的一个典型事例，具有宝贵的试验意义。实践表明农业空间并不完全等于生态空间，北部福临等镇过量的生猪饲养造成水源和空气污染说明，农业也会造成污染，针对工业化、城镇化的开发强度控制并不能防止农业造成的环境污染，而对养殖业的控制则直接导致就业机会的损失。
（4）“南工北农”的实践表明，“绿水青山”并不简单地等于“金山银山”。变革意味着放弃，放弃需要以置换来补偿。实施“南工北农”之后，北部放弃了一些开发机会，经济发展节奏越发慢于南部，在一年一季、春种秋收的农业文明节奏下，干部缺少招商引资的经验、缺少征地拆迁的经历、缺少安全生产、质量监督、协调劳资矛盾和为企业服务的能力。群众接触外部机会少、远离市场远离新技术，眼界见识也都会受到影响。引进互联网、乡村旅游等新产业的企业家，引导农民发现和开发绿水青山的资源，这既要以“南工北农”为前提，也是令“南工北农”造福农民的必由之路。
