中国县级及以上城市696座，他们的城市化质量亮点和短板分别在哪里？怎样有的放矢使其在中国快速城市化进程中提升质量？2月25日，《中国城市化质量评估报告》（下称《评估报告》）研讨会在中国城市规划设计研究院举行，来自城市规划与建设、自然资源、人口与就业、产业发展、生态环境、社会治理等领域的专家学者荟萃一堂，积极为中国的城市化高质量发展建言献策。

　　《评估报告》依据相应指标对城市进行综合评价，包含城市化发展的方方面面，每一个因素对城市化发展都有影响。原国土资源部副部长、中国国际城市化发展战略研究委员会副主任胡存智表示：“《评估报告》富有开创性，聚焦‘人的城市化’，致力于剖析在我国城市化发展过程中“人的城市化”发展不足的问题。”从《评估报告》选取的农业转移人口市民化、经济发展、生态环境、城市安全和公共服务五个一级指标，以及常住人口城镇化率、城镇居民人均可支配收入、PM2.5年均浓度、生命线工程完好率、万人拥有养老床位数等22个二级指标来看，《评估报告》在指标的选取上均围绕“人的城市化”这一核心。

　　住建部原总经济师、中国国际城市化发展战略研究委员会常务副主任李秉仁说：“《评估报告》首次系统全面地关注我国城市化的发展质量问题，并围绕‘人的城市化’核心理念对全国696个城市进行了评估，具有一定的开创性，并取得了阶段性成果，难能可贵。”

　　国家发改委中国国际经济交流中心城镇化处处长、研究员马庆斌认为，第一、《评估报告》回答了中国城市化发展的质量问题，这是中国经济进入高质量发展阶段以后必须要回答的问题，尤其是中国城市化进程进入下半程以后，城市化质量的好坏在很大程度上会影响中国经济高质量发展的进程。第二、《评估报告》指标体系设置较为科学，具有很强的可操作性。主要从城市农业人口吸纳能力、市民化程度、人口转移完成后城市的发展，以及人民生活保障等角度进行评估。这些指标都是体现城市化质量的重要指标，也是过去推进城市化过程中突出的问题，更是未来推进城市化的短板和瓶颈。第三、《评估报告》为未来各个城市政府更好地、有针对性地完善政策提供了研究依据。《评估报告》的排名总体上符合大家的直观感受，其中的一些分项指标的高与低本身不重要，重要的是提示地方城市政府如何巩固已有的好的做法，增强城市治理能力，提升公共服务的能力建设都有重要意义。

　　北京大学深圳人文学院执行院长于长江说，《评估报告》具有简明性、可操作性和关注民生三大亮点。《评估报告》的出炉，适逢中国城市化的关键时期，该研究具有重大现实意义和历史意义。当前国内对于城市化，有重数量轻质量的倾向，这个研究报告，是在这方面一个重要的纠偏行动，对城市化发展具有重要引领意义。

　　《评估报告》由中国国际城市化发展战略研究委员会、中国（深圳）综合开发研究院联合编制，评估对象包括全国30个直辖市/省会、301个地级市、365个县级市，共计696个城市数据（不含港澳台地区）；同时还对全国26个省/自治区（不含西藏）、7大行政区、19个城市群的城市化质量进行了评估。《报告》旨在为各城市对自身城市化质量水平初步认识提供参考，同时助力我国城市化质量水平稳步提高。

　　《评估报告》数据显示：全国4个直辖市中，北京市排名第一；26个省/自治区中（不含港澳台地区，西藏因数据统计不全，不列入本次评估），浙江省排名第一；15个副省级城市中，深圳市第一；26个省会城市中，海口市排名第一；296个地级市中（不含5个副省级城市及西藏6个地级市），珠海市位列第一；桐乡市则在365个县级市夺冠。

　　城市化研讨会由住房和城乡建设部科学技术委员会、自然资源部科技专家咨询委员会联合指导，中国国际城市化发展战略研究委员会、中国（深圳）综合开发研究院主办的城市化领域的学术研讨活动。邀请业界精英、领军人物和相关行业专家，以及政府政策决策部门官员，就当前城市化领域的热点话题展开深入探讨。本期城市化研讨会由中铁国际集团有限公司提供支持，由原建设部总工程师、中国国际城市化发展战略研究委员会主任金德钧主持。

　　《中国城市化质量评估报告》前后经历了8年，这个过程非常不容易。

　　首先，从开始到形成第一稿，用了近3年时间。2011年开始拿出评估体系的编写提纲征求意见，到2011年4月份在提纲基础上编出征求意见稿，向全国征求意见。再到形成第一个评估体系（试行），这就到了2013年。而后面的5年，我们也一直在做这件事。反复学习领会党和政府关于提高城市化质量的一系列指示精神和要求；认真研究城市化在实践过程当中一些好的经验以及存在的问题；对一些重要问题进行反复研究和讨论。在这期间，专家研讨会开了几十次。在反复研究基础上又组织专业团队，集中精力来编写起草，同时跟委员会反复交流，又提出一些宝贵意见，形成了今天的中国城市化质量评估体系。

　　群策群力，让评估体系更完善

　　这里面最难的，除了深刻了解城市化质量内涵之外，就是明确指标如何组成，最后形成了5个一级指标、22个二级指标。现在我们又在这个评估体系基础上，由专业团队牵头对全国城市化质量状况进行了一次评估。这个报告里面有两部分，一部分是评估体系，一部分是评估结果。现在这个评估报告就要面世了，最后再组织一次专家研讨。

　　评估城市化质量实际上是一个极其困难的课题，我们一直在做这件事，这次评估报告出来了，编制这个城市化质量评估报告，形成指数，并即将公布，应该说我们在做开创性工作，这不仅是对城市化委员会而言，在全国也是有开创性的。

　　5个一级指标、22个二级指标基本覆盖了城市化发展的方方面面

　　我们这个评价是综合评价，包含城市化发展的方方面面，每个因素对城市化发展都有影响，要素的选择非常重要，共有5个一级指标，22个二级指标。这5个一级指标反映了城市化发展的5个方面，主要围绕“人的城市化”，不是着重于城市的建设水平、发展水平等，主要关注城市化发展过程中“人的城市化”发展不足的问题。

　　从这个角度明确这5个方面的指标，基本覆盖了整个发展的评价方面，当然，还不全面。比如，城市化里面还有一个很重要的因素，就是城市运行水平。比如，说北京好？北京现在是全中国最堵的城市之一，通勤时间，北京第一，上海第二，广州第三，这表明城市运行存在问题，当然这次并没有这方面的指标，就是充分利用可以用的数据，没有得到数据，就没有办法评价。我们这次也完全去掉了5个指标，不是说它们没用，而是没数据。评价里面有两个指标要去掉：一个是很重要，但没数据的；第二个是差异性太小的。在这方面，评价体系要有所补充和说明。

　　在形成这个城市化质量评估体系过程中，我是参与相对比较多的，所以讨论这些指标体系的时候比较熟悉。有的指标很难能找到数据，但有一些指标不行，所以确定哪些指标能科学地反映城市化质量是最难的地方。我们说委员会做了一件非常有意义的事，当初做这个事情的目标就是进一步提高我们国家的城市化质量。

　　从认识上讲，我们认为改革开放以来，我们城市化进程是比较快的，1978年我国的城市化率是18%，现在是59.58%，这两个数字是不能比的。1978年的18%跟现在43.37%的户籍城市化率是相对应的。我们这些年更注重城市化量的增长，但忽视了质量的提升。所以，我们希望能找到一些指标，客观地反映我国城市化在这个提高过程中还有哪些问题。

　　我国现在的社会经济进入一个高质量发展阶段，城市化到今天也应该进入一个提升质量的发展阶段。我们通过这样二十几个指标形成的评估报告，组织专家学者讨论城市化发展质量的问题，至少可以让我们这些研究者以及官方，看看城市化水平如何、质量如何，需要从哪些方面去改进、去努力，不断提高水平，这是非常重要的一件事情。

　　我对目前的人口问题有一些看法，人口的迁移和流动是社会发展最重要的因素。美国发展快主要是因为外来人口，上海发展快也主要是因为外来人口，深圳也是这样。所以人口迁移是社会进步非常重要的一点。北京现在人口要减少，我搞不清楚为什么？

　　我觉得整理出这个城市化质量评估体系非常不简单，向高质量发展转变过程中需要这样的评估体系。现在城市化发展很快，急需一个指导性、但非强制性的标准，这个指标体系很重要。

　　目前很难把这个指标体系搞得太高太全，用一个标准体系解决这么复杂的中国城市化进程中的问题。中国城市化本身就很具有中国特色，其他国家没有户籍制度，我们是户籍制度二元化。中国城市化是中国现代化进程中必须完成的，要摆脱这个二元化，因为分不清最后是城市还是农村，城市要带动农村，整个国家要向现代化发展。

　　我觉得确实不能等到完美再完美才去发布，这一天是在遥远的未来。为什么？因为我们城市化进程不是短期能结束的，它是变化的，而且还加上中国特色。我们要清楚，这个是指导性、引领性的，也是试验、摸索性的，就像当前这个版本跟原来最初的版本很不一样了。这就是刚才金德钧主任说的反复讨论、绞尽脑汁，所以即便发布了，它也不是一个最终版本，还要不断地完善、充实。八年来我们不忘初心、砥砺前行，发布以后仍然是新的长征。另外各地在实践过程中也出了很多有鲜明特色的经验，但眼下不能一一包含进来，现在就先从一些大的维度，把一级指标、二级指标搞出来。

　　由于一些客观原因，做城市化质量评估非常困难。第一，指标来源不足。 第二，即便用国家统计局的指标，它也是变化的，特别是关于乡镇，每两三年要变一下，有些指标原来很好，突然之间就不用了。要做动态对比的话怎么做？每年，行政区域也在变化，城市数量也在变化。

　　主观上的原因是我们对城市化的理解。到底什么是城市化？“人的城市化”是怎样的？按我的理解，城市化是整个社会的一个变化，不是说一部分人变成城市人，而是整个社会都在变，即便农民继续当农民，也是在变。农业、农村、农民都随着城市数量的增加、城市功能的调整在发生变化。实际上，从过去农耕为主的社会、城乡二元社会，变成以城市为中心的社会。农民的生活方式，乡村建设布局必须要符合城市化，这才是全面、完整的城市化。，如果认为城市人口达到多少，城市多少座，特别是城市户籍人口达到70%、80%才叫城市化，这样的理解有问题。

　　政府的评估跟社会化智库的评估不一样，政府的评估对官员的升迁影响非常大，智库的评估更多是站在第三方，比较客观地来看我们城市化的质量到底是什么程度，短板是什么，有哪些时代的命题要回答。《评估报告》正好契合全国高质量发展这个大命题。我觉得这很有时代意义、政治意义和政策意义。

　　《评估报告》里面有难点也有亮点，难点是定性比较容易，可一旦定量争议就多了。认真看这个报告，这里面是以人为核心。指标也是围绕人来设计的，它弱化了经济，但经济发展还是占了一大项，因为不谈经济对中国来讲是空谈。这里面的指标体现了以人为中心的，谈到了收入问题、失业问题，还谈到了万人专利，这些指标挺新的。像万人专利跟现在的创新能力，包括营商环境建设挺契合。包括生态环境、城市安全，以前大家很少考虑这些问题。

　　通过评估可以把大家的安全意识、环境意识、公共服务意识提到一个更高的层面。这也更加符合高质量发展，因为中央也总是在强调老百姓的幸福感、获得感。像海南、甘肃这些省也排在前面，因为这里面存在幸福感的问题。

　　说起来我也算比较早介入的，刚开始的时候，大家不是做一个面面俱到的、综合性的报告，也不是做一个全面评估。我记得最早是做一些个案研究，针对当时我们认为的中国城市化存在的某些偏差，认为会有一种纠偏的效果。刚开始我们观点更激进，但在做的过程中，趋于温和，确实有一个明显的导向性。

　　我的专业背景是社会学、人类学。研究城市化是从小城镇开始做，最早是反对城市化这个词，一直用城乡关系和城乡发展。因为我们觉得城市化有导向性，暗示农村是错误的，一定要城市化才能发展。那时候我认为城乡化才是最好的，后来改成城市化，大家认为现代化只有城市化一条路径，这个问题到现在还有一些争论，我本身就在这里面成长起来的。

　　现在看这个评估报告有比较强调操作性，学术上的更多讨论，实在是装不下了。实际上，我们就是针对中国当下，这一轮城市化有一些事情看着不对，我们有一种责任在里面。国内的城市化，这几年政府部门做的指标很多，但这些指标跟我们的指标不同，政府做的指标变成体现各个部门、各个领域的工作成就，往往这个部门要上，那个部门也要上，但真正评估指标正好相反。假如你能用一个指标真把问题给评出来，这个指标是最高水平的。应该说，它实际隐含着所有内在的相关性、逻辑性。相同因素不能重复计算，不能重叠，逻辑不能重复，不能循环。做到最后通常就是在不同维度上设指标，同类指标之间明显相关就不应该放上去。现在我们做的很多都存在重复使用问题，这是个很大的问题，最后造成技术上的不均衡。

　　城市化委员会做城市化质量评估研究有相当大的挑战性，也有相当大的责任担当。中国快速城市化过程中取得了很大成绩，但城市化质量不高，这是大课题，非常有现实意义，需要很大的学术勇气。当下有很多城市发展报告、农村发展报告，相对容易一些，但是作为城市化质量评估，将城市和农村这两头打通，这很不容易。

　　这个成果做了很多年了，八年抗战，八年持续做一项研究，也体现做这项研究的专业精神。我觉得这需要有相当大的引导性，做好以后更好引导各级政府，尤其是地方政府在推进城市化进程中，更好地提高城市化发展质量。这需要很大的基础性、战略性。

　　把城市化和农村结合起来，这个过程中会出现很多问题，现在我们的城市化质量不高，两头都有病，一个是造成农村病，第二是造成城市病。农村空心村、老龄化很严重，城市中大城市病，2亿多农民工问题没解决。我们是在城乡二元结构体系没破除的情况下发展市场经济，发展城市化的，这也造成了质量不高。