近年来，随着城镇化的快速推进，我国城乡间、区域间发展差距日益引起关注。为此，2012年11月党的“十八大”提出走中国特色的新型城镇化道路，2014年3月中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020)》。为全面推进新型城镇化工作，自2015年2月以来，国家发改委分别公布了三批共246个国家新型城镇化综合试点，其中有14个涉及农村土地制度改革试点。

　　截至2014年底，全国共有14个集中连片特殊困难地区、592个国家扶贫开发工作重点县、12.8万个贫困村、2 948.5万个贫困户、7 017万贫困人口。集中连片特殊困难地区大多位于社会经济基础薄弱的老少边远地区，实现减贫、脱贫尤为困难，成为制约我国全面建设小康社会的难点区域和重点区域。2015年6月18日，习近平总书记在贵州考察时，要求各级党委和政府把握时间节点，科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，向全世界立下了扶贫攻坚决战决胜的军令状。

　　如何完善体制机制以有效对接新型城镇化和扶贫开发两大国家重大战略体系？以下几点看法，与大家交流。

　　改革开放以来，我国城镇化进程不断加快。1978-2016年，我国城镇常住人口从1.7亿增至7.93亿，常住人口城镇化率从17.92%上升至57.35%，但截止 2016 年末，我国户籍城镇人口 5.77亿，户籍城镇化率为43.9％，比常住人口城镇化率低13.45个百分点，涉及人口约1.83亿。据统计，从 1978 年至 2015 年，全国城市总数从 193 个增加到 656 个，其中，直辖市4个，地级市291个，县级市361个。据对655个城市和1个特殊区域统计汇总，城市城区户籍人口3.94亿人，暂住人口0.66亿人，建成区面积5.21万平方公里。我国已初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次的城镇等级体系。以生产要素集聚为突出特点的城镇化的快速推进，带动了我国整体经济发展和城乡居民生活水平的持续提高，有力地支撑了中国经济增长的奇迹。但发展中最为突出的矛盾表现在城镇人口规模增长过快，同时也存在农业转移人口市民化滞后于土地城镇化、城镇空间无序扩张、城镇规模结构不合理以及由此引起的环境污染与生态破坏，交通拥堵治理困难，城乡管理水平不高，安全生产形势严峻，住房供应结构性矛盾突出，违法违规用地屡禁不止，城乡之间、地区之间、以及不同社会阶层收入之间的差距进一步扩大。

　　我国大规模的城镇化进程驱动地域间、城乡间劳动力、土地、资金、技术等关键要素的流动和重新配置，由于不同地区自然禀赋、区位条件、经济基础、人力资源、文化习俗等差异明显，各地区吸引、接受、消化、吸收各种生产要素的能力亦有所不同。因此，不同地区的城镇化、不同发展阶段的城镇化对区域发展的影响方向和影响强度差异明显。2013年的统计数据显示，我国集中连片特困地区城镇化率平均为28.91%，低于全国平均水平达24.79个百分点。一方面，城镇化进程中要素空间集聚和规模经济为贫困地区创造了大量就业机会，并通过劳动力价值的回报带动了贫困地区经济的发展和公共基础设施的改善，有利于促进贫困地区生产、生活方式的转变。另一方面，生产要素集聚的外部性对部分贫困地区的人口结构、土地利用结构、社会组织结构等产生了诸多负面影响。

　　新型城镇化是以人为核心，以可持续发展为内涵，以城乡间、工农间的良性互动为特征，以实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化为内容的城镇化过程，其最终目标是破除城乡二元结构、推动区域经济增长，实现我国经济、社会、环境的协调发展。

　　我国贫困地区经济社会发展面临资源环境承载力低下、基础设施建设滞后、经济基础薄弱、产业发展缓慢、居民自我谋生能力较差、关键生产要素外流、内生动力不足等突出问题。贫困不仅代表收入不足，而是一个综合性的生产和生活方式问题，单纯依赖转移支付的补贴政策和孤立的扶贫项目难以奏效。在新型城镇化发展理念指引下，“发挥贫困地区生态环境后发优势”、“提升贫困地区产业发展动能”、“就地就近实现农业转移人口市民化”等为优化贫困地区发展环境、破解城乡发展转型中乡村衰退问题、提升贫困地区经济社会发展内生动力、实现全面建设小康社会和减贫发展目标提供了现实路径。

　　1、发挥贫困地区生态环境后发优势

　　对贫困地区而言，考虑到现阶段伴随人口大量流失出现的乡村聚落空间布局的分散化和“空心化”现象，以及由此造成的基础设施配置困难、公共资源投资低效、生产要素流动耗在途中等现实困境，在新型城镇化背景下，贫困地区应统筹布局城乡地域空间系统，优化城-镇-村不同层级的空间体系，为贫困地区实现区域经济发展提供空间支撑，为农业转移人口市民化和城乡发展一体化提供有效载体。

　　在经济转型和生态文明的大背景下，贫困地区再走“先污染、后治理”的传统工业化老路已不可行。实际上，只要跳出传统工业化发展思维，充分利用自身丰富的非物质文化和“绿水青山”等绿色资源优势，贫困地区反而有可能加快发展，探索出一条基于互联网的“跨越式”绿色发展之路。

　　当前，全球经济增长放缓，我国经济正迈入结构调整、经济转型新常态，新型城镇化和扶贫开发成为应对外部形势变化、扩大国内需求的重要抓手，也是调整经济结构、优化城乡关系、缩小区域差异的政策着力点。而新型城镇化战略的有效实施和扶贫开发工作的顺利推进，也直接或间接地涉及到户籍、土地、金融、规划等一系列资源配置制度和宏观政策环境的匹配和安排。因此，应赋予贫困地区一些特殊的开放和产业政策。

　　第一、要加快集体土地制度深化改革。现行农村土地制度不利于城市资源向乡村流动。要避免在观念和政策上有意无意地将城市力量视为乡村发展的对立面，只有将城市的人才、资本、管理和知识等吸引到乡村，才能形成真正的城乡要素全面双向流动和市场引导下的“新下乡潮”。要通过农村合作社等形式引导城市力量成为农民共同富裕的推动力。其中，加快探索有效的农村土地制度，是建立城乡要素双向流动机制的关键。

　　农村土地制度创新首先应以产权制度改革为前提，在农村土地集体所有框架下，从法律上建立集体土地所有权、使用权、收益权三权分置的制度，通过土地确权、明晰集体的层级、集体成员资格的界定等全方位的产权制度改革，为增加贫困农户财产性收入、实现农村土地资源优化配置、促进现代农业发展、有效推进农业转移人口市民化和城乡一体化创造良好的政策环境。考虑到我国“候鸟型”的农村劳动力转移，以及农村集体土地依然承担着农民的基本生活保障和居住需求功能的现实，建议将土地承包权和宅基地使用权的退出机制与相关的配套保障制度相结合，进一步建立健全城乡一体化的户籍制度、教育制度、医疗保险制度和住房保障制度。