2017年4月23日下午，由中国国际城市化发展战略研究委员会主办的第26期城市化“茶话”在中国城市规划设计研究院会议室举行，本期“茶话”以“中国的城市是多了还是少了？”为主题，邀请了中国国际城市化发展战略研究委员会副主任、中国（深圳）综合开发研究院资深研究员李津逵主讲，同时邀请了牛凤瑞 、胡星斗、欧阳东、杨华彬、彭祥林、王勇等在城市化研究领域和实践活动中有研究的专家和企业家展开观点的碰撞和思想的交流。  

　　“茶话”由中国国际城市化发展战略研究委员会副主任兼秘书长、《城市化》杂志社社长蔡义鸿主持，包括中新社、《光明日报》、《城市化》杂志、城市化网、新浪网在内的多家媒体记者参加了本次活动，北京大学建筑与景观设计学院也派员参与了会议讨论。

　　有数据显示，美国2亿多城市人口，城市数量达1000多个（也有数据为10100多个），日本1亿多城市人口，有787个城市，我国现在是7.7亿城市人口，只有654个城市。在654个城市中，百万人口以上的城市有160个，而20万以下的小城市却占比不到18%。

　　专家认为，无论从城镇化的发展规律，还是从国际城市发展史的比较来看，城市数量不足已经成了我国经济发展的一块短板，近30多年的城镇化加速阶段，中国城市的数量不增反降，尤其是中小城市数量占比还在减少，这也是导致我国大城市病突出的一个重要问题，亟需加以解决。

　　今天，2017年4月23日，正好是袁庚老人的雕像在深圳蛇口海滨落成的日子，在这个日子里讨论“中国的城市多还是少”很有意义。

农村家庭靠前赴后继“跳农门”改变命运

　　中国的城市化率从南宋时的22%，到鸦片战争前后的5%左右，又经过半个世纪，城市化率提高了0.9个百分点，止跌回升，这是一个前所未有的历史进程。不管那个时候过程多么缓慢，毕竟止住了不断下滑的趋势缓慢回升。原因在于鸦片战争一声炮响把中国拉到世界文明的交流网中了。1960年到1980年，由于闭关锁国，中国的城市化率20年未变，长期停滞。改革开放高歌猛进，城市化率一路提升，现在超过一半的中国城市居民是改革开放后走进城市的。如今中国的城市化率已经达到57%左右，所以，只要对外开放中华文明就有希望。

　　那么，城市对于农村人到底意味着什么？湖南省的一个村里有座碑亭，现在是省级文物，碑的背后镌刻着毛泽东主席在农业合作化时期写下的最长一段按语，核心是讲一定要巩固贫下中农在合作社中的领导地位。这是一个合作化时代的典型村，一对老夫妇70多岁，住在村里，户口、承包田、宅基地都在村里。老两口的儿子和儿媳20年前来到镇上，与当时大量洗脚上田的农民一样，吃商品粮，不再种田。镇子很小，之后新街建成，老街居住着老居民，新街居住着30多年来洗脚上田的农民。新街上的人能干、能闯、吃苦耐劳。儿子在新街开了一家建材店，媳妇开了一家肉铺。小镇上的肉铺一般早晨经营，10点、11点就卖光了，档位和房间兼营一个麻将馆。由于经济规模不够，镇上的经营往往采取工商兼做、各业兼营的方式。儿子儿媳把户口留在了村里。到人大选举时，他们拥有城镇居民的选举权。如果把户口迁到镇上，他们就会失去土地承包权和宅基地，镇上又没有像北京、上海这样大城市的公共服务。所以可见，我国基层村镇的户籍和选举权并不完全重合。现在，他们分别在省城长沙马王堆市场买了一个铺面，在县城买了套房，为孩子的未来做好了准备。大女儿在上海上大学，小儿子在县城读高中。这就是一家祖孙三代从乡村奔向城市的故事。

　　中国的城市是多了还是少了，我认为这本身不是问题。因为中国的城市化率还不到60%，户籍城市化率才40%多，同时城市化是中国现代化的必由之路，现在讨论中国的城市是多是少，并作为一个问题提出来，反映出它确实是个问题。问题在哪儿呢？我认为在城市化的本质上，我们的认识层次不够高，也没有获得共识，才造成今天这种局面。对此，我主要谈两点看法。

城市发展要因地制宜

　　我认为，中国的城市多了还是少了，可以做出判断，又难做出判断。因为国家统计局的数据654座城市，是指建制市，是行政区划的概念，而不是城市的概念。所以，我一直认为中国有城市，但没有城市统计。难道今天县改市，明天中国城市数量就增加了？恐怕不然。不撤县改市，有些城市也是客观存在的，那些有着几十万人口、几百亿元甚至几千亿元GDP产出、上百亿元财政收入的就是一个城市。所谓“有脚无鞋”、“脚大鞋小”或者“人大衣小”就是这个意思。虎门镇现在虽然已经聚集了几十万人口，仍然叫虎门镇。龙港镇也是这样。这反映了中国整个经济社会发展的指导思想仍是计划经济的惯性在起作用。撤县建市的政策曾有过20年的冻结，期间还有十几个城市被撤市建区，或者撤县建区。从整体看，中国的建制市20多年间减少了14个（最多的时候是668个，现在是654个），但城市化率提高了20多个百分点，这就是中国的现实。我国现在有2万多个建制镇，但不是小城镇，只是城镇区划的概念，有的是把原来的乡改成镇了。

　　另外，中国不缺乏城市化的自信，但缺乏城市化的自觉。就是说，中国任何城市化的大工程都敢建，但一遇到困难和问题，马上有人提出，城市化已经过剩了、过快了，应该刹车、放慢速度。一些城市化的口号，从字面上看是对的，但要跟城市化发展阶段所面临的问题挂起钩来。比如，如果说城市化率不是越高越好，难道越低越好？城市化速度不是越快越好，难道越慢越好？城市规模不是越大越好，难道越小越好？所以，这些观点根本站不住脚。城市化不是消灭农村，但城市化过程势必造成农村人口大量减少，这是主流。抓住支流不放，却否定主流是错误的。

　　就“中国的城市是多了还是少了”这个问题，我认为，中国大城市太少，当然中小城市也不多。中国应当有更多的大城市，而不是抑制大城市的发展。

　　资料表明，相对来说，小城镇占用土地最多，中等城市次之，大城市最少。根据我以前接触的资料，在中国，大城市人均占地只有小城镇十分之一左右。像北京这样的特大城市，如果建成很多小城镇的话，所占用土地将比现在多十多倍。调查表明，绝大多数农民向往的还是大城市，而不是小城镇。大城市各种产业齐全，集聚效应和基础设施利用率高，发展大城市的结果是国家的经济社会发展更有效率。

　　中国地域辽阔，发展大城市，将不适宜居住地区的人口迁往大城市，可保障脆弱地区的环境能“休养生息”。

　　而当今，中国沿海城市和大城市都很少。中国有的省份人口数量与日本相当，但大城市数量根本无法与日本相匹敌。不仅沿海地区，中国不少地方都有发展大城市的潜力和需要。中国在发展大城市的同时，还要确保小城市、中等城市与大城市的连片发展以及城乡一体化发展、互动发展。

　　现在中国城乡隔离，无形中存在着一个栅栏：城市人不可以去农村投资，也不允许买房居住；农村人进城也受到诸多制度限制……这就使得城市居民大多居住在拥挤的城市中心区，同时推高了城市房价，另一方面，限制了城市人的资金流向农村，难以改善广大农村的基础设施，农村金融几乎呈现真空状态，没有正规金融。这一系列结果终将限制城市向“大”发展。

　　作为出版界人士，我今天主要是来学习的。刚才各位专家的发言开阔了我的视野，让我深受启发。中国的城市是多了还是少了，如何定义和界定是个重要问题。

　　“天之道也，损有余而补不足；人之道也，损不足而益有余。” 我们学者研究问题离不开中央的政策，包括十八大以来讲的五大发展理念——创新、协调、绿色、开放、共享。我的理解是：前四点基本是讲动力，讲条件，讲怎么实现，其最终的目的是共享，也就是说，五大发展理念都要落实到共享上。

　　具体到城市化这个命题上，就要求我们城乡统筹，避免此消彼涨。而当今的现状是：城市发展了，农村劳动力外流了，主要剩下“386199”部队和土地，导致了很多地方农村的衰败；大城市周边随着产业转移和房地产开发相对繁荣起来。就此来看，我们没有实现共享的目的。

　　在城市化中，建设宜居的城市是实现共享的要求之一。什么是宜居？一个宜居的城市、宜居的社会，不在于培养出了多少富豪，而在于还存在多少穷人。

　　创新驱动也是实现城乡统筹和共享的重要方法。人民出版社曾经出版过一本获图书大奖的书，它主要介绍了贵州省一个贫困村如何建成小康示范村的过程：该村抓党建，抓扶贫，创新形式，不拘一格，将经营权、所有权、承包权分离，发展金融……这就是典型的农村创新驱动的成果。当今，城乡发展中都面临着创新驱动的问题，这也是众多专家以及出版界所关心的。

　　我1989年从农村走进大学，实现农转非，大学毕业后留在城市工作，11年前回到农村创办园区，而今又回到城市工作。前后在农村待了多年，所以，我对今天茶话的主题很感兴趣。我对城市的理解也很直接：为人民而生的城市越多越好，为县长、区长、镇长而立的城市越少越好。

　　从1983年到1997年，中国的县改市有400多个。很多官员热衷于将名片上的“县长”改为“市长”。凡是热衷于县改市的地方，一般都爱提“大xx战略”、“大xx规划”之类。但我们要深入思考这种“繁荣”背后的动机是什么？县改市的各种好处究竟为谁而生？内驱力和出发点很重要。县改市可以带来很多好处，可以享受更高的行政待遇，可以把名片上的“县长”改为“市长”，可以掌握更多的财政资源，相应地也提高了当地政府为人民服务的能力。

　　为了阻止这种现象背后的利益驱动，1994年，国家全面停止撤县设市。此后，1997年，国务院最后一个批准湖北汉川由县改市。但如同施用除草剂一样：在除草的同时，把本应长出的其他植物也一起除去了：这种全面叫停的“一刀切”做法又扼杀了一些地方发展为城市的机会。

　　以河北廊坊的燕郊镇为例，作为一个建制镇，它承载和容纳了五六十万人口，在那里行使政府职能的只是一个享受副处级待遇的镇政府。上世纪九十年代我接触燕郊的时候，它人口不足10万，发展到现在五六十万人口，燕郊还是镇。配套的燕郊开发区，虽属省级开发区，但也只是正处级。现在，燕郊被指责为“脏乱差”、“睡城”、“传销城市”……指责有很多，指责和挑剔也很容易。解释问题不重要，如何赋予它相应的权力、解决自身的问题，为这个城市负责、为几十万人民负责，才是最关键的。

　　这些年我一直从事技术工作和经营管理，由最开始的信息系统集成和环保领域，近几年延伸到现代农业、循环产业和智慧城市等方面，关于城市规划问题我以前没有做过专门研究，我今天主要是来学习的。就“中国的城市是多了还是少了”以及衍生出来的一些问题，各位专家已经做了很多探讨和讲解。在这里，从我个人的角度，以及专家们分享的内容，谈一下个人体会和感想。

　　总体来看，我觉得城市的多和少实际上与经济的发展阶段、发展规模、发展程度相关，城市发展有自己的规律，不应该用行政手段强制推动和压制城市发展；政府要考虑的是城市发展是否符合人民群众的需要、与人民群众利益是否一致，这也是城市发展的目标。至于自由迁徙受阻、户籍制度，则限制了城市发展。

　　过去城市化发展有什么规律？随着技术的发展，城市化的发展规律会不会受其影响而发生变化？就我接触和研究的领域，如智慧城市、区块链技术、现代农业等，各种技术手段在城市化发展中能起到什么作用？对城市化发展的模式会产生什么影响？

　　举个最简单的例子。我现在关注和研究智慧教育领域，我们推出了一个教育巡视管理系统——它以县区为单位，能够把一个县区内义务教育的所有学校每堂课实时录下来，如果有学生在课上没听明白，可以回家继续学习，同时也可以学习本县内其他任何一位优秀教师的课堂录像。我们当时考虑的是，这应该能在一定程度上解决教育资源的公平问题，做到一定程度上的优质教育资源共享，甚至可能解决目前一些城市的学区房现象。这是技术进步对城市化发展的一个影响。

　　城市也叫城市聚落，是以非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点，包括住宅区、工业区、商业区等。照此理解，中国的城市很多，但因商而生的城市可能就很少了。

　　中国的城市要想发展好，政府的引导必不可少。政府可以根据地理位置、整体配置、现有产业等状况，规划交通，合理配置资源，引导以商兴市和以工兴市，再根据实际情况将大中小三种城市相应组合，能发展得比较好。但这需要摸清我们的底子，还需要一些具体的统计数据，所以，任重道远。

　　牛凤瑞：有些学者喜欢研究各种指标、体系，比较竞争力，但我很怀疑它真正的效益。因为世界上没有相同的两片树叶，何况城市呢？所以，有些内容炒得非常热，其实没有实际效益。我们有城市化这个边际认识的共同点，但思考方向不同。中国的城市化，从一个断面来看，问题成堆，没有出路。纵向来看，中国的城市化前景大好，无所畏惧。我们总喜欢跟欧美等发达国家比较，但人家已经建设好了，已经是成人了，西装革履非常合身，而我们正在成长中，很多问题不可避免。我们非要去比现在的结果，而没人过问中间的过程以及支付的成本，喜欢与欧美发达国家比较，却从不跟非洲发展中国家对比，这就是问题所在。

　　牛凤瑞：城市化要以人为本，这句话是对的。西方在几百年前提出了这个口号，中国也在沿用。但人是要划分阶层的，不同利益群体对同样问题有不同的利益诉求。同样的利益群体现有的利益诉求满足后，还会产生新的分化。政策的制定不可能十全十美，城市化本身就是一个利益结构重塑的过程，这个时候矛盾特别多，并不是简单的一句以人为本就能解决的。

　　对于有专家提出的“去行政化”，我谈谈我的看法。“去行政化”是针对我们目前行政手段漫无边际、太强有力而言，所以强调适度限定边界或者调控手段是必要的。然而，在城市化进程中，个人利益矛盾相互交叉聚集，如果没有强有力的政府进行协调，即便同样能实现城市化的目标，也要支付更高的社会成本。所以，“去行政化”的问题，需要客观对待。

　　其次，城市化造成国土资源安全问题，我认为这是一个伪命题。未来，中国实现城市化之时，占地仅为国土面积的1.2％，却可容纳80％的人口和90％以上的GDP产出，城市化用地更加集约。因此，任何限制满足城市化用地合理需求的措施，都是本末倒置的。

　　另外，城市化与环境保护问题。城市人口聚集造成更多排放，超过净化能力，就会造成污染。但城市有更高的要素配置效率，依托于城市的环境规模治理，更集约、更规模化、更可持续。

　　还有，城市化与乡村发展问题。我认为，农民数量庞大是中国三农问题的核心，比如一个国家有100万人，如果90万人都在种地，这个国家永远无法富裕和发展，我们国家正是这样走过来的。因此，解决中国农村的根本问题就要利用城市化的途径减少农民人数。城乡一体化的概念，大家都没有意见，而有关城乡土地的二元体制的话题，谈得很少，这非常令人遗憾。类似概念还有“以城带乡”、“以工补农”。“以城带乡”的前提是城市的强大和城市的率先发展。狗拉车是永远拉不起来的，因为动力不足。所以“城乡同步发展”之类的口号在逻辑上是错的。解决中国城市二元体制问题，要从最高层面和根本上思考问题，一些看似具有一定高度性和道德性的简单应付办法，对中国城市化问题的解决没有益处。