长期以来，户籍制度限制着农民进城、土地制度限制着市民下乡。户籍壁垒使城乡人口难以实现自由流动，由于农业户籍“转非”难，农民即使常住城市，也不易获得市民拥有的政治权利、经济权利和社会福利；市民渴望田园生活，然而户籍“非转农”关卡重重，加之土地制度明令禁止城镇户籍人口购买农村宅基地，市民无法“入住”乡村，农村宅基地无法盘活而成为“死资产”、农业人口进城乡村宅院闲置浪费、城市居民下乡无路，城乡二元结构坚如磐石。长沙县以“敢为天下先”的勇气，通过释放少量农村户籍指标解除了市民下乡的身份制约，进而为每户下乡市民安排一块宅基地，政府统筹建好基础设施，下乡市民自行设计施工建房，最终在长沙县出现了一群“乡居市民”。这一项“步步走在法规之中，结果超出预料之外”的大胆试验，展示了市民下乡可能带来什么效应、出现什么结果? 乡居市民与当地农民之间能够发生怎样的经济社会关系? 以实践的一大步推进了人们对于市民下乡的认识和想象，营造了一方可以长期观测城乡互动的试验田。
盛夏时节的湖南长沙，在开慧镇开慧村一户雅致的红砖寓所的庭院中，有几位居民在树荫下的草坪纳凉、聊天——他们虽然关系熟络，但不是一家人。年长者80多岁，是庭院的主人，却并非开慧村原住村民；年纪较轻的两位50岁上下，是一对夫妇，他们是受雇照管附近三家庭院的本村村民。老人本是长沙市区人，退休前在一家颇有名气的宾馆里做领导工作，几年前儿子通过迁转户口的方式拿到这块宅基地，为老人修建了这座安享晚年的居所。这里就是长沙县市民下乡试点所在地，市民与村民和谐共处的景象背后，是长沙县“敢为天下先”的市民下乡创新尝试。
开慧镇位于长沙县最北端，因革命烈士杨开慧的故乡而得名。杨家世居隐储山下的板仓冲，故其父杨昌济被尊称为“板仓先生”，此地又有“板仓小镇”之名。小镇北接平江县、西连汨罗市，是长沙、平江、汨罗三县之交的边缘镇，面积60平方公里，距离长沙县城38公里，距省会长沙市约50公里，属于大都市区内的中远郊地带。由于距城区较远，基础设施薄弱、公共服务滞后，是产业结构单一、劳动力外流的农业乡镇。开慧镇属丘陵地形，因与都市区尚有距离、未被过度开发，所以生态环境保存完好。这里最大优势是“红色资源”——杨昌济（板仓先生）和杨开慧烈士故里、缪伯英烈士家乡、杨开慧与毛泽东的“初恋小镇”。这里有杨开慧烈士纪念馆，被定为国家4A级风景旅游区、红色旅游的重要名胜。
长沙县委、县政府从开慧镇名人故里、旅游景区、距离县城远、工业配套不足、生态环境优越的特定条件出发，抓住这里的“红色资源”和“绿色资源”的优势，在“南工北农”“南工北游”的整体布局之下制定开慧镇的发展思路：将开慧建设成一个重点发展文化创意、现代农业、乡村旅游等产业的特色小镇，从而探索出一条不依赖于城市扩张而发展、可复制和推广的特色小镇发展路径。在文化旅游的战略定位、特色小镇政策支持、国际露营基地等项目引进、道路交通基础设施建设的同时，长沙县委、县政府认识到吸引高素质的市民下乡居住，成为这个特色小镇的常住居民，一定会对开慧的长期发展带来方方面面的促进。于是选择以土地管理创新破局，以“板仓小镇”的概念引领，推出了一个市民下乡的项目，在为开慧发展引进下乡市民新资源的同时，也为打破城乡二元体制的土地结构做出了大胆的试验。
“市民下乡”这个目标，在当下的法律和制度环境下几乎是不可能办到的事。但是长沙县却在现有法律框架之下经过一系列环环相扣的工作，最后将其变成合法的现实：第一，市民下乡要有处安身，这就要给每个下乡市民的家庭安排一块宅基地，而宅基地是农民特有的权益，因此要创造条件让有意向下乡的市民取得农民身份；第二，“新村民”的户口要落在具体的行政村，这就需要征得村民自治组织的同意，这片土地上原住的农户如要拆迁也就需要补偿安置；第三，新增的这块农村建设用地，其用地指标从哪里来? 要通过另外的地方复垦来“占补平衡”；第四，宅基地只有集中连片才可能修建水电路基础设施，这就需要向使用宅基地的“新村民”收取相应费用，交由专门的开发机构统一规划、开发建设；第五，“新村民”进入具体的行政村，按乡村组织制度要组成村民小组，但除了宅基地之外，不应享受村民在集体经济组织中的其他权益，这一点必须以法律认可的方式厘清；第六，既然是试验，就要做好失败的准备。试验的风险需要参与者共担，对于因政策掌握中的变数和执法裁量的不确定性，需要地方政府与下乡市民双方都做好对“不可抗力”的应对预案，并以契约方式明确下来等。不管做这件事会遇到多少困难和麻烦，长沙县委、县政府看准了市民下乡是中国城镇化中必须要迈出的一步，必须有人先行试验才知道这个过程会遇到什么问题。而且他们经过充分的调研认准了一条：如今城市居民只要是社保医保已经到位的前提下，择业自主、就业自由，户口的“非转农”已经不会对工作生活构成实际影响。这个项目一经提出，就会有人来“吃螃蟹”。
2009年7月18日，长沙县委、县政府下发文件《关于鼓励板仓小镇建设的若干意见》，提出为进一步鼓励和吸收城市资本与民间资本向板仓小镇集聚，把板仓小镇作为长株潭两型社会先行先试的试验区，将其打造为“中部名镇·红色板仓”和“新农村地标”。根据《意见》，板仓小镇规划区被确定为全县推行放宽城乡落户政策的试点区域，有条件的城镇居民可来此迁户定居。凡迁户定居者，经批准可享受当地村民建房待遇，同时需缴纳一定的公共设施配套费。此外，在板仓小镇固定资产投资超过1000万元的项目法人也可迁户定居，享受当地村民建房待遇。
城镇居民落户乡村并非全无政策支撑。早在2008年11月23日，长沙市公安局就曾下发《关于进一步放宽城乡落户政策的通知》，提出进一步放宽长沙市城乡落户政策，使非农户口公民可通过未成年人投靠父母、夫妻投靠等方式落户农村。当然，亲属投靠方式涉及人群的范围有限，难以在人口结构、城乡互动上为乡村带来实质性改变。但这毕竟把市民下乡的户籍桎梏拉开一丝缝隙。那么，是否可以在长沙市公安局所发《通知》基础上再迈一步? 这一步的跨度该如何掌握?
2010年6月10日，县里在城乡一体化工作调研会议上将鼓励市民来长沙县迁户定居具体化，为了使这项具有牵一发动全身的试验高度可控，县里决定限制总量，在特定乡镇封闭运行：“允许金井镇和开慧镇各试点100户。”于是，由长沙县公安局牵头，国土局、开慧镇、金井镇共同研究制定出具体的城市居民下乡居住的实施细则。
1.如何界定权益范围
市民迁转户口、下乡居住，目的不是成为农民，而是为了享受乡村清静、舒适的环境。下乡市民与原住民身份背景、生活需求各不相同，应履行的义务、享有的权利也不尽相同。那么，该如何界定他们的权益范围，使同处一村的双方不会出现因界限不清而产生的利益纠纷?
为使“新村民”的管理纳入当地体制，下乡市民所在区域通过民政区划成立了一个村民小组。该地块原本的地名叫“五子冲”，所以该村民小组叫作“五子冲村民小组”。“五子冲村民小组”是一个全新的集体经济组织，组员就是落户到这里的市民。小组虽受村委会管理，但是其权利和义务与一般的村民小组略有不同：
第一，小组成员暂时不参与村庄的政治生活，比如村委会选举等。虽然从法律层面讲，下乡市民已是该村村民，应当参加，但是因为他们并非土生土长的本地人，与原住民之间彼此了解不多，难于在短期内了解村庄内情，所以即使拥有选举权，恐也难以有效利用；下乡市民往往在他处有自己的本职工作，即使拥有被选举权、当选村主任等岗位，恐也难以全身心投入村内事务处理。特别是，目前下乡市民并未表现出参与乡村治理的强烈意愿，参与的可能性不大。未来该区域变为社区化管理形式，乐于公共事务的人们可以参与到业主委员会的工作中。
第二，下乡市民虽已转为农业户口，但是主要生活环境、工作地点仍在城市。他们已享受城镇社会保障体系，所以村庄中的新农合医疗保险、农村养老保险等社会保险都没有将他们纳入在内。
第三，该组组员也不享受314亩地之外耕地的承包权，但是在314亩地范围内，他们可以自己分配承包权，即下乡市民只在这314亩地之内享有农民的权益。
由于下乡市民身份的特殊性，他们在入户板仓时都已签订《板仓小镇集中居住项目业主承诺书》，承诺“入住板仓小镇后，仅享受与村民同等的建房待遇，并依法享有房屋的所有权”，除此之外，“主动放弃因为农业户口所享受的其他村民权利”——此举界定了下乡市民的权利范围，同时保证了其与原住村民之间不会产生利益纠葛。
2.如何应对可能的政策风险
这项“步步走在法规之中、结果超出预料之外”的试验，毕竟是敢为人先的举措。下乡市民以迁转户口的方式到农村建房的过程中，同样也承担着相当的政策风险——如果将来政策生变，项目受到上级政府的相关部门不认可甚至查处，该怎么办?
1.村民有了就近增收的机会
虽说板仓小镇市民下乡试点区内的314亩地是一个相对封闭的空间，这些“新村民”几乎不与村委会、原住民之间产生交集，但是随着下乡市民生活的日趋稳定、社交范围的日趋扩大，与原住民之间不可避免地产生了越来越多的联系，比如：
下乡市民虽然无法承包村里的耕地，但是可以流转其他村民承包的耕地，有些市民流转了周边小组村民的田地从事农业生产（种菜、养鱼等），在自己体验农村生活的同时，也使原住民得到了租金收入；下乡市民流转耕地的目的是“体验”，他们难以像当地农民那样每天为蔬菜浇水、施肥，所以就要聘请当地农民帮助他们打理庄稼和蔬菜。此外，市民还需要人手帮助他们维护院落的花草树木小菜园，在回城期间需要有人帮助照看院落、打理住宅等，都会就近聘请原住村民来帮忙，雇佣关系使原住村民又可以获得一笔劳务收入。
板仓小镇所在地块并非高产出的沃土，其原本种植的林木并不是经济林，而是南方常见的灌木、乔木等。田地也是灌溉相对困难、产出较小的低产田——林与田都难产生经济效益，村民收入较少。下乡市民的到来增加了村民就地的收入来源，使村民得到了实惠。所以迄今为止，原住村民对下乡市民持接纳态度。
2.城市文明带入乡村
作为长沙县城乡一体化建设体系中的重要组成部分，开慧镇市民下乡试点与发展文化产业、乡村旅游产业等举措同步进行，各民生项目的实施必然会对当地原有的生活方式产生影响。开慧镇虽为国家级风景旅游区，但在知名度尚未打开、基础设施尚未提升前，每年前来旅游的人口只有20万—30万。随着基础设施的完善、政府几年间不遗余力的打造，开慧镇越来越漂亮，吸引的游客越来越多。2014年，开慧镇游客人数超过120万，比以前增长了约100万。
外来人口的增加改变了当地村民的生活形态与思维方式：农民兴办的“民宿”从无到有，渐渐增加；眼界的开阔、服务意识的提高、经商思维的完善，使他们不再局限于从前的1亩3分田，他们将土地流转出去，放开手脚开店、经商。如今开慧镇的土地流转面积已达60%，腾出了多数村民的手脚，使他们可以自谋职业、自主创业——市民下乡直接间接地带来人们的思维盘活。
下乡市民自己设计建造风格各异的房屋与当地民宅质量、形态都显著不同，在引导城市资本、信息下乡的同时，市民也将城市的建筑风貌与文化理念带到了乡村；开慧镇市民下乡试点在与文化、旅游产业同步推进的过程中，也在悄然改变着当地村民的生活方式、观念意识——无论生活形态、建筑风貌还是思想观念，下乡市民已在无意中将城市文明带入乡村。
城镇化的过程也是城市文明下乡的过程，这一过程是人口集聚完成、多数城市已定型，甚至环境污染、交通压力、住房紧缺等诸多城市病已逐步显现时，自然而然延展出的“城市化后半部分”。对此，美国学者约翰·弗里德曼（J.Friedman）早有分析：城市化不仅包括人口和非农业活动在规模不同的城市环境的地域集中过程、非城市景观转化为城市景观的地域推进过程（城市化Ⅰ），还包括城市文明、城市生活方式和价值观在农村地域的扩散过程（城市化Ⅱ）——板仓小镇市民下乡试点令这一过程水到渠成。
1.真正的创新是基层自主选择
长沙县的市民下乡试验，显然不是为了贯彻上级指示，落实上位规划的行为，而是一项针对自身发展遇到的困境做出的自主创新。“我要做”还是“要我做”，其结果天壤之别。对于长沙县委、县政府来说，自主决策过程没有外在的压力，压力完全来自内部，就是要全面地权衡利弊：在引导市民下乡的同时不侵害村民利益；促进发展的同时将风险控制在可承受范围内……所有措施的制定都是寻求各方平衡的结果。也正因此，长沙县充分尊重基层的自主性，尊重基层根据自身条件做出的选择。市民下乡的选址就是在开慧镇征求了不同村的意见，在村组自愿的基础上确定试点区域。试点开慧也是尊重了开慧镇的意愿，与板仓一同获得“100户非转农户口指标”的还有区位条件类似的金井镇，然而金井的区位有别于开慧，发展战略是以“茶乡小镇”“乡村都市”为目标，并不急于在市民下乡上做出推进。因此这100个指标没有即时释放。随着互联网+有机农业、乡村旅游和乡村创客的聚集，未来金井也许会适时启动，打出这100张牌，这就全看基层政府审时度势的自主选择。改革开放30多年来，没有哪一件伟大的进步是贯彻落实上级指示做出来的，真正的创新一定是基层和民间的自主选择。
2.一个行动胜过一打纲领
板仓试验的结果是在开慧镇出现了一群“乡居的市民”。在城乡经济结构二元、管理制度二元的当下中国，这一打破城乡二元结构的举措可谓“石破天惊”：十七届三中全会以来，国家政
策虽屡屡提及“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”，然而各地实践还都只是城市资本、技术、产业的下乡，并没有涉及城镇化主体——“人”的下乡。板仓小镇市民下乡以“100户非转农户口指标”破局，为了使项目全程不逾现行法律法规的界限，长沙县设置了一系列前置条件，将试验限制在特定空间（314亩地）、特定范畴（仅限宅基地），以双保险规避改革可能带来的风险。仿佛是在一个高压、恒温、无菌的环境下得出的少量珍贵的试验室成果。这一成果实现条件之复杂使其难以大面积推广，但是成果本身——市民下乡的实现，却实实在在地让人们看到了一个以往从未出现的社会现象：城市居民自主流动到乡村，带着资金、知识、建筑形式、生活方式来到乡村，与原住村民相互依靠、相互帮助，改变着乡村的人口结构，创造出乡村新的社区形态，试想哪一篇论文可以将这样真切的实验成果做出全面的预测呢? 正所谓“一个行动胜过一打纲领”。
3.超前、大胆又谨慎的探索
板仓小镇市民下乡试点可谓谨慎、大胆又超前：“谨慎”表现在对改革特定空间与范畴的限定；“大胆”表现在“100户非转农户口指标”的特批，放眼全国，尚无先例可循。其“超前”的表现也正在于此，长沙县有条件实践的事，国家的法律法规整体条件尚不允许，然而它代表了中国城镇化必然的发展方向——乡村不会永远被城市索取，它或借助城市的扩张而发展，或引入城市的资源独立发展。当他的一部分居民选择在乡村居住，并且将城市的资金、知识、生活方式甚至就业岗位带到乡村的时候，城乡之间就实现了平等全面的互动。长沙县的“先行先试”让我们看到了：城郊乡村在将城市资源整合进自身发展的过程中，产生了怎样的可能；同时也让我们看到了开拓者是怎样披荆斩棘，艰苦卓绝，走下了这一着不无风险的大棋。
