党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，将“创新社会管理”改变为“创新社会治理”，关键在于实现社会治理主体的多元化和社会公众的广泛参与。在城镇化不断深入的背景之下，如何创新村组（社区）等基层社会治理体制，无疑是当前各级党委、政府面临的重大课题。湖南省长沙县的乡村在中西部大都市周边地区具有突出的典型性，该县通过建设“乐和乡村”，推行“三事分流”，激发村民的集体精神和公共参与意识，初步形成多元共治的新局面，为全国创新基层社会治理工作提供了有益的借鉴和启示。
8月初，艳阳高照。长沙县春华镇金鼎山村全新组公共竹园里却凉风习习，几位村民正坐在竹园内石凳上小憩、闲聊。而这个公共竹园在一年之前还是远近闻名的“垃圾山”。2013年9月村民“乐和互助会”成立后，组织村民投工投劳出资搬走十几车垃圾，修成了村小组公园。互助会还以此为契机，制定了《全新组组规民约》，对组上的环境卫生治理、公共土地分配、外嫁女户口归属以及红白喜事帮忙等问题进行了规定。此后，村民在互助会的带领下，自觉自愿遵守组规民约，义务投工投劳修渠道、建健身广场、清扫公共区域卫生、修剪篱笆、垃圾分类落实到户等。
几千米之外的龙顾组，长沙县最早落成的“乐和大院”大厅内，摆放着45把小木椅，每把椅子都是由各户村民家中搬来，一把椅子代表一户村民的议事席位，需要议事时，互助会召集村民集体商议，基层民主在这里得到了最生动的诠释。大环境（公共环境）与小环境（家庭卫生）的协调发展，也使得龙顾组成功入围长沙县“零碳村庄示范工程”。
而在7月30日晚，正在接待长沙县深化改革案例研究小组专家调研的白沙镇双冲村支书向文革接到喜讯，该村入围住房和城乡建设部、国家旅游局认定的第三批全国特色景观旅游名村示范名单。双冲村是长沙县“乐和乡村”建设的第一批示范村，正是该村在2013年7月12日成立长沙县首个“乐和乡村”互助会，并在2014年年底实现全村11个自然村小组互助会全覆盖，由互助会牵头组织的村组道路、山塘沟渠的整修、卫生环境治理先后瓜熟蒂落，全国知名“美丽乡村”实至名归。
1.社会背景
在城镇化持续深化的大潮中，中国农村空村化、空心化的现象日益突出，基层组织涣散，乡村生态环境遭到破坏，乡土传统文化衰落乃至崩塌，乡村公共精神缺失，乡村社会问题不断积累。在长沙县北部乡镇就曾经出现过这样的怪事：农民坐在家门口看着对面山上着山火，镇长带着民兵前来扑火，农民却说：“你们怎么才来呀?”
党的十八届三中全会强调推进国家治理体系和治理能力现代化，首次提出创新社会治理的新理念，开创和构建包括社会组织在内的多元共治新格局。而实现这一目标的关键就在于实现社会治理主体的多元化和社会公众的广泛参与。在城镇化不断深化的背景之下，如何创新村组（乡村自然社区）等基层社会治理体制，无疑是当前各级党委、政府面临的重大课题。
习近平同志曾经指出：“三农问题是党的工作的重中之重，也是天下第一难事。”而解决乡村基层的治理则是破解这一难事的关键。实际上，全国各级党组织和政府多年来对于乡村治理的各种努力、尝试从未停止过。
随着改革的持续深入和经济转型与社会转轨，长沙县在经济快速发展过程中，感受到社会矛盾日益增多、社会建设的任务日益繁杂，加强乡村社会治理显得尤为
迫切。
2.治理落点
我国当前的乡村治理模式中，基本上都将“自治”权放在“行政”村，但在实践中已经普遍被认为是当下乡村一个体制悖论。
为了减少行政成本，在长沙县经过一轮村级区划调整和村级管理改革后，行政村减幅达58.1%，一般的行政村人口都由原来的一二千人增加到现在三四千人，辖区普遍在10平方公里左右。在这样大的辖区和人口规模之下，一方面，村支两委（党支部和村委会）无论距离还是关系，都离乡镇政府更近，离普通村民更远了。他们要应付层层下达的文件、考核、检查等任务，谋划乡村发展的“大事”，对解决村组级“小事”心有余而力不足。而恰恰是大量微不足道的村社“小事”拖而不决，或者五花八门的“不公正”的积累，使群众对他们失去信任。另一方面，行政村“两委”班子成员往往是不同自然村组的联系人，“一把钥匙开一把锁”。由于行政村的合并，一些“钥匙”下岗，导致相应的自然村组与行政村失去了沟通的渠道，基层政权与群众之间出现了组织断层，村社居民家庭或者个人遇到矛盾和问题时找不到有效的渠道排解和发泄，于是他们只能把事无巨细的“小事”乃至个人私事诉求解决对象转向其实无力解决的基层政府。结果必然是个人问题转化为社会问题，村社矛盾转化为社会矛盾，一旦出现纠纷矛盾就有可能“小事闹大，大事闹炸”，甚至引发严重的群体事件。
2013年，长沙县委对此前三年全县的信访总量进行统计分析，发现大致可分为三大类，第一类属于因病、因灾和突发事件引起家庭困难的信访矛盾，占这三年信访人次总量的35.4%；第二类属于因田、山、水、土分割和邻里纠纷引起的信访矛盾，占这三年信访总量的49.2%；第三类属于涉法、涉诉以及各种历史原因产生的独立诉求，占这三年信访人次总量的15.4%。而第三类信访矛盾又可分为合理诉求的和不合理诉求的，前者可根据具体情况归纳到第一、第二类信访矛盾中，最后真正属于为追求不合理诉求的缠访闹访，仅占这三年全县信访人次总量的8.1%。县委领导曾特别就一宗典型的闹访案例要求所在行政村两委召开村民代表会议，要大家来评议该上访诉求是否有道理。会议召开前几天，上访人来找村支书说“别开会了”，原因是“我丢不起这个人”。
2013年5月，长沙县正式启动乐和乡村建设项目，旨在构建以乐和治理、生计、人居、礼仪、养生，实现社会共治、经济共赢、生命共惜、价值共识、环境共存五位一体的理想乡村。
第一批示范村都选在了县域北部的山区乡镇：开慧镇葛家山村、金井镇惠农村、春华镇金鼎山村、福临镇金坑桥村、白沙镇双冲村等5个村。经过一年实验，5个示范村均建立了乐和社工站、互助会组织，村民建设家园和投身公共事务热情得到不同程度的激发，呈现了“三事分流、民主议事、义务投劳、群策群力、互帮互助”的新风尚。
2014年5月，长沙县委进行第二批试点推广，将跳马镇曙光垸村、江背镇五福村、白沙镇窑上村、福临镇石牯牛村、高桥镇金桥村、北山镇福田村、金井镇西山村、春华镇花园新村、果园镇古楼新村、双江镇赤马村、青山铺镇广福村、黄兴镇仙人市村、黄花镇黄花路社区、路口镇路口社区、干杉镇干杉社区、安沙镇和平村、泉塘街道向星社区、星沙街道望仰桥社区、长龙街道湘峰村、榔梨街道金托村等20个村（社区）列为试点村，使全县乐和乡村试点扩大到25个村（社区），覆盖全县辖镇。
在项目推进过程中，长沙县坚持党的领导核心前提下统筹规划、因势利导，不断创新体制机制，激发社会活力，发挥群众主体作用，形成了系列具有可操作性、可复制输出的经验和方法。
1.以“一站两会”为支点，创新组织架构
为了推进“乐和乡村”建设，长沙县委专门成立“乐和乡村”示范村建设领导小组，县委书记杨懿文任组长，县委县政府相关领导任副组长；在县委宣传部设置“乐和乡村”示范村建设领导小组办公室，负责项目统筹协调；在各试点村建立乐和社工站、乐和互助会、乐和联席会等“一站两会”。这一系列从上到下沟通、协调渠道畅达的组织架构，为基层治理创新提供了可靠的组织平台。
1）设立乐和社工站
根据“乐和乡村”示范村建设领导小组的指示，各镇党委在各试点村分别成立社工站，由镇党委副书记或副镇长担任站长，村支部书记担任副站长，北京地球村派专业社工入驻各村社工站，驻村社工组长担任执行副站长。
社工在镇党委、政府的主导协调与村支两委的支持配合下，走进自然村开展前期调研，在有公信力、关心公共事务的村民骨干中宣导“乐和”理念。
乐和乡村建设以社会工作者进村辅导的方式推进。乐和社工大都是受过高等教育的本地青年，他们在廖晓义老师和县委乐和乡村建设领导小组办公室的培训下，讲着本地方言走进家家户户，拉家常、搞活动。迅速熟悉了自然村内的人际关系。按照廖晓义对社工提出的要求，社工坚持“做酵素，不做胰岛素”，每到一个新地方做宣导，只是将其他地方乐和互助会开展情况做介绍，然后便是启发组里的骨干们充分发表看法，激发起乡村中的骨干们组织互助组共同建设乡村家园的意愿。因为是“了解当地情况的善意第三方”，社工的身份具有村组干部、乡镇挂职干部所不具备的条件，他们更容易取得村民信任，可以促进沟通、打破僵局。
良好的社会治理方式必然是系统思维、多元参与的治理，是标本兼治、重在治本的治理，更是以民为本、服务惠民的治理。长沙县“乐和乡村”建设，到目前为止虽然只有两年多时间，但在激活基层组织、恢复乡村生态、推动乡村建设、复兴乡村文化等方面均已取得令世人瞩目的成就，涌现出一批令人欣喜的典型案例，为全县开展基层社会治理创新创造良好条件，同时也为全省乃至全国农村基层治理提供了可供借鉴的宝贵经验。
1.坚持党的领导，共建共治，不断激发社会治理的活力
长沙县“乐和乡村”建设的实践证明，只有加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，做到多元参与，凝心聚力，共建共治，才能最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，走在社会治理创新前列。
早年梁漱溟、晏阳初先生推行乡村治理单纯依靠行政支持，虽然也产生了一定影响，但本质上还是一种自上而下的改革，缺乏深厚的组织土壤，结果还是无疾而终。
在“乐和乡村”建设中，长沙县始终坚持顶层设计、试点突破，突出重点、整体推进，方向坚定、步子扎实，县委书记多次统筹协调，统一各方思想，凝聚全县共识，科学合理规划，精心描绘蓝图，分类指导实施，推动社会治理沿着正确方向
发展；积极引入像北京地球村这样的社会组织作为善意第三方参与，发挥外力激发作用，搭建社会协商平台，激活基层自治职能，实现村民自治主体下沉到村民小组；充分尊重群众选择，发挥群众主体地位，增强广大群众的主人翁意识与责任感，实现政府治理和社会自我调节、群众自治良性互动。
2.坚持相信群众，依靠群众，切实提升社会治理的实效
长沙县“乐和乡村”建设的实践进一步证明，只有真正尊重群众的主体地位，真正相信群众，变“为民做主”为“由民做主”，在满足群众利益诉求的同时满足群众的参与需求，让广大乡村群众在公共事务方面由“要我做”主动变成“我要做”，才能把群众想干的事情变成党委政府要干的事情，把党委政府在干的事情变成群众积极参与、鼎力支持的事情，把党委政府干成的事情变成给群众带来实实在在民生利益的事情。
“乐和乡村”建设中，长沙县无论是在“一站两会”的建立与运行上，还是在项目投入机制改革与考核评价体系创新中，都坚持同群众商量，与群众交流，事事尊重群众，时时亲近群众，处处关心群众，充分发挥群众在创新社会治理、推动新农村建设中的主体作用，实现乡村社会治理与新农村建设从单纯收集群众的意见，提升为激发群众的共同愿景；从单纯满足群众的利益诉求，提升为满足群众的参与需求；从为群众点对点的服务，提升为培育群众组织，让群众实现自我服务。
1.亟待建设保障持续推进的机制
对于“乐和乡村”建设能够在长沙县开花、生根、结果的原因，综合开发研究院（中国·深圳）课题组归纳为“六个一”，缺一不可：一个坚持改革创新的县委书记（杨懿文）；一个具有丰富理论和实践经验的专家（廖晓义）；一个能够深刻理解并大力支持的乡镇党委书记（如各试点村所在镇的镇党委书记）；一个接受乐和理念并敢于身体力行的村支部书记（如各试点村支书）；一个具有公共意识和精神的乡间能人（如各试点村互助会会长）；此外，还有一个能够串通涉及上述五个节点，实现上情下达、下情上达的“通天人物”（如长沙县“乐和乡村”示范村建设领导小组办公室主任、县委宣传部副部长马搏）。“六个一”缺一不可，恰恰说明“乐和乡村”制度环境的不稳定性。从整个“六个一”链条来看，任何一个环节一旦出现不同认识，项目推进都会遇到阻力。这说明目前乡村基层村民依法自治的社会基础仍相当薄弱，未来发展受到影响甚至半途而废并非危言耸听。
通过调研也不难得出结论，既接受乐和理念，工作能力又特别突出的村支书是乐和乡村建设试点获得成果不可或缺的关键。实际上不少试点村的顺利实施，都得益于出色的村支书，比如白沙镇双冲村支书向文革、开慧镇葛家山村支书汤长顺、金井镇西山村支书林金良等，实际上如果没有他们全力以赴的推进，这些试点村的
建设成果难于想象。这些村干部基本上都是经受了市场经济的洗礼，获得了经济独立，自愿回到村里造福桑梓的人，他们处在国家科层体制与乡村自治社会之间枢纽地位。一旦自然社区建设倒逼投入机制改革，仅由他们承担体制扭曲带来的压力是不现实的，这就考验行政体制能否做出“从取悦上级到取悦顾客”的根本转变。
从乐和互助会层面看，自然社区领袖人物的威信声望、创新精神、能力乃至个性对推进“乐和乡村”的关键性作用和意义毋庸置疑，但同时也存在乐和乡村建设成败对他们过分依赖的隐患，持续推进的保障机制并没有充分建立起来。
实际上，从上到下的乐和理念宣讲、普及，让更多的干部、群众了解、理解、接受，同时在体制、制度方面建立持续推进的保障机制，仍将是旷日持久的工作。
2.项目进入深水区倒逼投入机制改革
互助会是三事分流的重要载体。互助会成立容易，但真正激活，使其长期运转，并发挥作用还存在困难。目前，虽然拥有项目、陪伴、责任、产业、基金、规章、教育、活动等八种激活方式，但最关键的还是缺乏政治和经济基础。从政治基础来看，虽然成立了社工站，为互助会的运作提供了机制保障，但长期来看还是缺乏法律赋予的权力和地位。从经济基础来看，由于村集体经济的缺乏与村级运行经费基本依赖政府支持，使得村民自治运转所需要的资源缺乏，如果没有有效的投入机制改革，互助会将由于事权、财权与责任的不相匹配，因缺乏经费而无法被激活，承办“小事”就会力不从心，三事分流也会因此而缺乏内生动力。
就目前而言，参与式投入机制改革，涉及县镇村关系的理顺，财权、事权的下放和办事程序的规范，需要立足于县级层面进行顶层设计，将治理理念融入政府职能转变、财政投入、干部考评等各项改革之中。此外，投入机制改革还需要政府鼓励村民以集资、投工、投劳等方式参与村级治理，加大以奖代投力度，让政府、社会和个人真正参与村级治理成为常态，形成可持续的推动力。
