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首页 >> 2017第八期 >> 关于常德市海绵城市建设试点的调查与思考

  刘厚发:常德市发展和改革委员会

  建设海绵城市能有效控制雨水径流,实现自然积存、自然渗透、自然净化,有利于修复城市水生态、涵养水资源,增强城市防涝能力,提高新型城镇化质量,促进人与自然和谐发展。常德市自开展国家海绵城市建设试点以来,坚持把创造优良的人居环境作为出发点、把增强群众的幸福感作为落脚点,坚持融合推进,实行源头减排、过程控制和系统治理。本文拟从常德市申报建设海绵城市的优势、建设现状及取得的成效、存在的主要问题等方面进行分析,并从本地实际提出合理性的对策建议。

  一、常德市海绵城市建设试点的优势

  自住建部、财政部、水利部联合启动全国首批海绵城市建设试点城市申报以来,常德市坚持高位谋划、高效运作,做足前期准备,做实基础工作,经过申报、初选、初审、答辩、终审等程序层层竞争,最终成功入围。

  1、具备扎实的工作基础。一是历史条件充实。常德市是湖南省唯一的国家节水型城市,也是国内最早认可海绵城市发展理念,并与国际发达地区政府、专业技术团队合作开展实践活动的城市。从2004年开始,常德市政府与德国汉诺威政府、汉诺威水协、荷兰乌特勒政府等携手合作,向欧盟申请了城市河流污染治理环境对话项目,完善了城市整体规划、给排水和水资源利用等10多个专业规划。二是财力保证充足。近年来,常德不断加大城建投入,积极探索推进城建项目政府与社会资本合作模式(PPP模式),每年安排用于城市建设的资金超过60亿元,加上财政融资和引进的社会资本,城建投入资金达80亿元以上,实现资金要素保障。三是前期准备充分。在申报首批海绵城市建设试点之前,就下发了《常德市城市绿化管理办法》《常德市节水投入专项资金管理办法》等有关城市绿化管理、市政基础设施建设、智慧城市运行等规章制度,为海绵城市建设打下了良好的制度基础。在申报成功之时,立即根据《海绵城市建设技术指南(试行)》相关要求,确定雨水调蓄、海绵社区、排水防涝设施、城市水务数字化管理等建设任务,实施海绵城市建设三年行动计划,明确总体目标、覆盖范围、建设内容以及各部门的工作职责,加快推进项目的立项、初步设计及概算、招投标、施工等程序。

  2、融合理念贯彻建设始终。一是治理理念融合。按照“上下左右”的推进模式,坚持把治理理念作为海绵城市建设的行动先导。对上积极对接国家有关海绵城市建设的政策,掌握动态走向,结合本地规定,做到有的放矢,扩大上级政策在常德的作用效应;对下始终秉持“为人服务、让人方便”的民本思想,将海绵城市建设与群众的实际需求紧密结合;坚持兼顾左右,将智慧城市、园林城市、生态城市、宜居城市、文化城市等众多城市发展模式与海绵城市建设有机结合,防止各自为战、互相扯皮,共同营造自然生态、文明发达的可持续发展城市。二是治理技术融合。在“渗、滞、蓄、净、用、排”各个环节,综合采用控源截污、内源治理、生态修复和排涝除险等技术措施。通过采用各种低影响开发技术,有效削减径流污染负荷;通过清理沿岸垃圾和对河道进行清淤疏浚,保证排水畅通,促进水体水质改善;通过建设生态驳岸和生态浮岛,改善生物群落结构和多样性,增加水体的自净能力,使水生态系统转入良性循环。三是治理系统融合。立足常德丰水地区实际,构建大中小海绵城市建设,有效防御城市内涝。灵活运用“小海绵体”低影响开发雨水系统(建筑与小区雨水控制和利用,建设微排水系统)、“中海绵体”城市雨水管渠系统(规划区海绵城市设计与改造,建设小排水系统)和“大海绵体”超标雨水径流排放系统(区域水生态系统保护与修复,建设大排水系统),确保防涝可靠、经济高效。

  3、智慧管理模式初见成效。自国家新型智慧城市试点创建以来,常德着力建设“一个中心”、打造“三大平台”,即建设常德大数据中心,打造政府数据资源共享平台、“我的常德”城市公共服务平台、网上政务服务大厅,采用大数据、互联网、物联网和云计算等技术手段,将涉及到海绵城市的规划、建设、运营、管理和环境绩效的全过程数据进行综合管理,为海绵城市建设提供大数据支撑。建立管网数字化平台、排水数字化平台、污水排放监控平台等数字化排水系统,通过计算机仿真模拟技术,构建常德市海绵城市雨洪模型,评估城市排涝和调蓄能力;模拟评估不同LID工程措施对径流控制目标的作用,并结合监测信息对模型参数进行动态调整,优化控制指标和规划方案,协助常德市海绵城市的建、管、监。特别是常德市海绵城市建设管理平台正式上线运行,为海绵城市日常管理、前期规划、中期设计和后期验收方面提供可视化展示。

  二、常德市海绵城市建设试点的现状

  常德市海绵城市建设试点主要推进江河湖连通活水、绿化截污净水、道路小区蓄水、防涝减灾排水、水文化水旅游亲水等五大工程148个项目,总面积36.1平方公里,其中院落小区22.9平方公里、河湖水体3平方公里、道路广场绿地及其他公用设施10.2平方公里。

  1、海绵城市建设试点推进情况。一是项目进展情况。截至到2017年5月底,已完工项目89个,建成面积19.71平方公里,分别占总项目个数、示范面积60.1%、54.6%;在建项目47个,在建面积10.93平方公里,分别占总项目个数、示范面积的31.8%、30.3%;示范区内16个内涝积水点已整治完成15个,建成区不积水面积已达34.97平方公里,占示范区面积的96.9%;示范区内6条黑臭水体,已完工3条,按排水分区统计无黑臭水体区域面积达到34.1公里,占示范面积的94.21%。二是投融资情况。三年计划总投资78.2亿元,截至5月底,已完成海绵城市建设投入45.8亿元,投资完成比例达58.6%。计划实施海绵城市建设PPP项目5个, 正在实施的有3个(总投资52.64亿元),其余2个PPP项目正处于识别阶段。三是制度保障情况。高标准、高规格地制定了《关于加快推进海绵城市建设的实施意见》,定位建设南方滨水型海绵城市,努力建设一座海绵城市、打造一张城市名片、培育一个新型产业;编制了《常德市海绵城市专项规划(2015—2030年)》,修编城市给水、排水、防洪等规划10余个,促进各层级规划相互支撑衔接,推进“多规合一”,构建科学完善的规划体系;制定和完善《常德市海绵城市项目建设规划审批管理规定》等40余项含海绵城市建、管、控、维等政策和制度规范,从制度上保证了试点区内海绵城市建设项目理念和技术标准的落实;出台《常德市海绵城市建设中央财政补助奖励办法》等资金保障规定5个,规范资金筹措使用,完善财政投入保障机制。

  2、海绵城市建设试点成效。一是水环境得到明显改善。结合生态修复、城市修补“城市双修”理念,通过控源截污、内源治理、生态修复、恢复拓展城市水系空间、完善市政排水系统、加强内涝点排查整治、花山生态湿地和内河水系驳岸景观绿地建设等技术措施,系统开展黑臭水体专项治理行动,市城区主要黑臭水体基本消除,城内各水体水质达到地表水标准Ⅳ类以上;提高了对雨水径流的渗透、调蓄和排放能力,市城区防洪排涝能力大幅增强,经受了2016、2017年多轮强降雨的严峻考验;营造动植物多样性生存环境,形成更加良性的水文生态。二是水文化得到修复传承。穿紫河建设以打造亲水文化为主题,修复还原麻阳街、大小河街、老西门、窨子屋等历史记忆,挖掘整合常德丝弦、花鼓戏两项非物质文化遗产,新建德国风情街、婚庆产业园、金银街等特色商业街,展示了老常德内河码头文化、商业文明。重新修复的窨子屋,作为古常德典型的民居建筑形式,汇聚了传统的海绵城市建设理念,融入了更多传统和现代海绵元素,是一次海绵城市建设历史与现代的对话和交流。三是水产业得到升级发展。海绵城市建设助推了旅游、商贸、体育、养老、房地产、新技术新材料研发制造等相关产业发展。成立了海绵公司、中翰水务公司等专业公司,催生了湖南道诚、鑫盛建材等一批新型技术和材料企业,带动了七星泰塑、湘北水管等一批传统企业的转型升级,开辟了柳叶湖、穿紫河、白马湖公园、丁玲公园水上巴士旅游线路,利用柳叶湖环湖赛道发展马拉松、自行车等体育产业,实现生态效益和经济效益协调发展。

  3、海绵城市建设试点存在的主要问题。一是项目进展比较缓慢。因项目征地拆迁难度大、前期手续多、流程耗时长等原因,项目整体推进达不到预期目标进度。距离三年建设试点验收时间只有半年左右的时间,未完工的项目仍有79个,建设进度压力较大。比如,2016年计划进行海绵城市院落改造27个,年底只完工14个,既有认识差异、前期程序的原因,更是因为大部分老旧院落管线施工不规范,埋深不够、锈蚀严重,增加了现场施工难度。二是技术力量比较薄弱。本土设计力量不足,对外依存度较高。近三年来,海绵城市建设项目比较集中,设计需求量大,具有相关设计经验的本土设计单位不多,不得不依靠外来力量完成,导致设计成本高、效率较低。施工及监理人才缺乏,建管水平有待提高。现有施工监理队伍大多是初次接触海绵城市建设项目,在理解认识上存在偏差或不够透彻,导致一些项目的海绵设计理念无法全面落实。三是受认程度比较偏低。虽然市委市政府及相关部门非常重视海绵城市建设,召开了各种会议安排部署、协调调度、强力推进,但广大群众的思想认识还没有彻底转变,对建设海绵城市的意义和作用没有正确深刻清晰的理解,导致在推进过程中存在一些阻力和困难。有的对海绵城市改造的期望值过分偏高,提出海绵城市建设以外的要求不能满足时,偶尔会有阻碍施工的情形;有的认为海绵城市改造是一种重复建设行为,浪费财力物力,主观支持意愿不强。四是体制建设比较欠缺。无论是从规划、设计、建设,还是从投融资、运营、管理的角度,海绵城市建设都需要强有力的领导、协调和监督。常德市海绵城市建设取得了阶段性的成果,但因成立的市海绵办是临时机构,在实际管理体制、运行机制中,因涉及部门多,协调工作难度较大。同时,财政、住建、规划、环保、水利、园林等各部门之间的建设标准规定尚未完全统一,难以找到综合平衡点。

  三、加快推进常德市海绵城市试点建设的建议

  为深入践行习近平总书记生态文明理念,形成可复制、可推广、节能环保、可循环利用的海绵城市模式,常德要进一步优化政府主导、市场运作、社会参与的运作模式,补齐短板,实现协调良性发展。

  1、抢抓政策机遇,加大资金整合力度。建立政府与市场合理分工的海绵城市建设投融资体制,政府集中财力建设非经营项目,市场通过特许经营、投资补助、政府购买服务、奖励等多种形式,吸引社会资金参与投资、建设和运营可经营性项目。加大对地方水利建设资金、环境保护专项资金、排污权交易资金、房屋维修基金等财政现有资金的有效整合,集中精力做好项目建设;建立PPP投资回报模式,推进海绵城市建设PPP项目尽快落地,加强对财政基金使用管理的指导,提高社会资本参与积极性,充分挖掘社会力量参与海绵城市建设试点;积极向上衔接汇报,专研政策内涵,尽可能多地争取中央财政补助基数奖励和其他专项资金。

  2、坚持因地制宜,科学推进项目建设。一方面,要巧干实干,系统推进源头管控。综合考虑项目类型、考核验收、投资规模、施工等因素,将建设项目按照相同流域及汇水分区进行整合,统筹规划、设计、建设、运营、维护,因地制宜采用径流控制措施,从过去注重过程控制和末端治理转变为从源头上控制雨水径流的力度,形成从源头到末端的系统性方案,连片推进海绵型院落建设、道路海绵化改造。另一方面,要稳扎稳打,注重完善地下生命线。坚持技术创新,采用雨污分流的处理方式,利用生态滤池及沉淀池,在管网终端对初期雨水和非降雨期的不明来水进行有效处理。创造性运用CCTV检测管网,建立管网模型和管网数据库,采用非开挖方式,有效解决管网堵塞、破裂、渗漏等问题。改造合流制排水系统,通过建设污水泵站、污水调蓄池、生态湿地,开展全段污水截流,结合老城区改造、棚户区改造、海绵型院落改造,促进小区内彻底实现排水管网雨污分流。

  3、推进产城互动,实现循环持续发展。坚持把海绵城市建设与产业发展有机结合起来,防止海绵城市建设脱离经济发展实际,切实搞好协调互动、共生发展。进一步融入旅游元素,借鉴吸取柳叶湖环湖景观带、穿紫河水上风光带、常德诗墙、德国风情街、常德河街等成功经验,突显城市景观、生态廊道、旅游休闲等新功能,继续打造一批文化旅游亮点,将海绵城市建设成果转化为实实在在的“美丽经济”。主攻人才培训、规划与设计、智慧平台的开发与建设、低影响雨水开发雨水系统构件制造、水生动植物繁育与供给、海绵城市新技术新材料的研发制造及运行维护等产业,拉长海绵城市建设产业链条,带动经济循环发展。以海绵城市建设试点为契机,优化城市环境,提升土地开发价值,引进更多的实力企业进驻,吸引保利、恒大、万达、友阿、碧桂园、华侨城等企业更大力度的投入,促进旅游、商业、房地产的发展。

  4、完善工作机制,凝聚强大建设合力。要理顺工作体制,切实发挥常德市海绵城市建设领导小组的作用,加强对市海绵办的领导,授予足够权限,使其能充分整合行政力量和部门职能,统筹安排海绵城市建设工作,避免部门工作冲突,做到心往一处想、劲往一处使。加强海绵城市建设技术人才的培养,熟练掌握自主核心知识,减少对外力量的依赖性,为海绵城市建设提供人才保障和支撑。改变“重建设、轻养护”的思想,加快海绵城市设施维护管理机制,明确维护管理主体、责权范围等,加大后期运营管理与养护的财政投入,确保海绵城市建设常态化、长期化运行。同时,借力《穿紫河的前世今生》在央视新闻频道直播的影响,多媒体、多渠道广泛宣传海绵城市理念,不断提升海绵城市在全社会的知晓度、认可度、支持度,形成全民共建的良好氛围。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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