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首页>>视点>>专家访谈>> 马庆斌:户籍制度不断演进是创造中国经济奇迹的一个重要密码

       近日,美国驻中国大使馆经济处Clare Konrad女士及中国籍助理鲁镇先生到访中国国际经济交流中心,就中国户籍制度改革与推进城镇化、户籍制度改革和农村土地制度改革如何互动等问题进行交流。中国国际交流中心产业部马庆斌研究员和经济研究部林江助理研究员就以下内容进行了交流:1、怎么理解我国当前的户籍制度,户籍制度改革的当前形势如何?2、户籍制度改革和农村土地制度改革有怎样的互动?3、户籍制度改革会对中国的城镇化建设及乡村振兴战略的实施产生怎样的影响等。

       马庆斌博士和林江博士主要观点如下:
 
       一、户籍制度不断演进的过程同时也是不断释放中国经济活力的过程

       我国现有户籍制度既是特殊历史阶段的产物,也是推动中国经济社会历史进步的有效治理工具。事实上,在不同的国家,包括美国在内,都会对国内人口的迁徙采取税收、产业、就业等不同的政策,引导人口的合理布局。新中国成立以来户籍制度确立和演进符合中国的整体国情,是中国针对不同历史阶段的经济社会发展的特点,对人口流动进行管理,根据不同阶段的经济社会发展特点不断进行完善。过去70年的发展也显示,这套制度的存在和不断演进有其自身的合理性和科学性。

       (一)户籍制度演进与中国经济的跃升相伴而行

       要理解中国户籍制度的演进,需要从历史角度,从中国当时所处的世情国情结合起来。1949年的城镇化率只有不到10.64%,改革开放初期的1978年城镇化率才17.92%。这种泾渭分明的城乡人口户籍管理,适应了建国初期,中国经济一穷二白,并受到国际很多国家的围追堵截的紧迫局面,只能靠勒紧裤腰带自力更生,当时全国百废待兴,农业生产力极低,老百姓面临的主要是解决吃饭穿衣基本生存问题,同时,城市工业服务业又极其薄弱,无法吸纳过多的非农就业,无法让更多的人定居在城市。这个30年,通过农业支持工业,农村支撑城市,中国工业打下了基本的框架基础,为后来改革开放以后取得伟大成就奠定了坚实的基础。1978年改革开放以后,中国经济迎来了新的春天,尤其是东南沿海省份逐步开放,“三来一补”加工贸易突飞猛进的发展,需要大量的年轻劳动力,大量的城市开始拥抱年轻的有活力的劳动力。但是,当时的产业结构以及加工贸易为主的贸易结构,决定了城市只欢迎眼疾手快的年轻人,一旦这些劳动力到了一定的年龄以后,当产业结构无法吸收这些劳动力,对于城市来说,就变成了负担。所以,逐渐形成了庞大的农民工流动群体。
 
       随着改革的逐步深入,家庭联产承包责任制的普及、经济农业效率的提高,农村剩余劳动力开始显现,这个过程伴随着乡镇企业的大发展,小城镇成为吸收劳动力的主要载体,适应这个变化,1984年户籍严控制度开始松动,农民可以自理口粮进集镇落户。1985年城市暂住人口管理制度走向健全,居民身份证制度颁布实施。这个时期,中国经济增速最高达到15%的水平,中间虽有波动,但一直持续到1997年多数年份保持在10%左右。1997年符合一定条件的农村人口可办理城镇常住户口。1998年新生婴儿随父落户、夫妻分居等户籍政策进一步松动。经济的发展一直总体保持在一个高水平上。

       2001年中国加入WTO,中国经济再次加速发展,随后就出台了引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移等户籍制度的深入改革,由放开镇的户口向放开中小城市的转变。
 
       2008年全球金融危机以前,中国经济保持了10%左右的增长。与此同时,中国的经济大省开始提出“腾笼换鸟”的产业升级的结构性调整,经济增速逐步回落的一个中高的台阶上,但是,经济结构、产业结构、贸易结构开始发生大的结构性的转变。这个时期,也是中国劳动力总量开始进入缓慢增长,甚至进入刘易斯拐点的阶段,劳动力增速明显放缓,而城市工业、服务业的大发展,对劳动力的吸纳能力,对劳动力的素质的要求开始提升,对劳动力规模的稳定性提出了更高的要求,一些城市政府开始考虑如何将人口稳定在城市,这个现象在最近两年更是凸显,甚至更多的城市加入“人才(人口)争夺战”。2013年户籍制度改革瞄准破除城乡壁垒。2014年中国将建立城乡统一的户口登记制度。2016年28地出台户籍制度改革具体方案。2017年全面实施居住证制度,推动非户籍人口在城市落户等等都适应了这种经济社会发展的内在要求。随着中国经济更加强调高质量,更加强调共同富裕,更加强调稳定的产业工人支撑工业强国的建设,更加强调扩大内需拉动经济发展,更多的农业转移人口稳定在城市,成为一个必然的选择。今年的中央经济工作会议提出,要大力发展城市群和中心城市,就是对中国城市化道路的理论认识上升到了新水平。而这个户籍制度的改革的文件,放开城区人口300万的大城市的落户的改革,就是要把未来经济“量的合理区间和质的稳定提升”结合起来。中国户籍制度改革再一次适应了中国经济高质量发展的需要。

       (二)户籍制度在生产力和生产关系辩证统一中不断完善

       从户籍制度演进的历史可以看出,我们需要从生产力发展和生产关系不断调整的角度看待这个问题。一是户籍制度改革也服务生产力的发展。在农业效率很低,城市非农就业吸纳能力很低的阶段,盲目地放开户籍,简单追求流动的自由,形成所谓“盲流”,将很大程度上增加社会的不稳定性并不可避免地造成城贫民窟遍地等“拉美化”的问题。但是,如果经济到了一定的阶段,户籍制度依然不能进行改革,又会制约经济的持续发展。二是户籍制度改革红利释放需要有生产关系的调整,中国户籍制度的改革过程,伴随着农村土地制度的改革协同推进,从统收统分到家庭联产承包再到现在的“三权分置”,再到农村“三块地”的改革,尤其是集体经营性建设用地与城市建设用地同地同价同权的改革,不断适应城乡不同利益群体对分享经济发展的合理诉求,不断适应城乡融合的需要。

      (三)户籍改革从强调城市等级到强调规模的转变是中国户籍制度改革更加尊重经济规律社会规律的体现。过去,中国在推进户籍制度改革的过程中,逐步从小城镇、中小城市等行政等级的角度,现在,尤其是去年重新对城市规模等级划分以后,中国户籍制度的改革更加尊重市场规律,更加强调事权财权与城市吸纳非农业转移人口的匹配,同时强调发挥政府引导的作用。近日,中办、国办印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》,要求:全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件;完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策;精简积分项目,确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。十八大以来,中国户籍制度改革、农村土地制度改革等协同推进,该领域的改革逐步进入深水区。该文件的出台为中国户籍制度改革跃出深水区,酝酿最后一跳,实现构建更加高质量的人口空间治理体系奠定了基础。
 
       二、户籍制度改革后的城乡发展格局趋势的预判

       (一)城市群和都市圈将成为中国城市化的核心载体。中国政府已经将城市群作为推进新型城镇化的主体形态。权威机构的研究显示,城市群和都市圈成为区域发展的核心平台。随着新型城镇化的推进,我国区域发展中的人口和经济要素越来越多的聚集到城市群。《国家新型城镇化规划(2014-2020)》确立城市群为推进新型城镇化的主体形态,并规划了19个城市群。发展比较成熟的京津冀、长三角、粤港澳大湾区等3个城市群就集聚了全国38.6%的城市常住人口,创造了46%左右的GDP,而且,目前人口还处于持续流入以及GDP占比持续提高的态势。我国的19个城市群多数还不成熟,以中心大城市为核心以“1小时通勤圈为范围”的都市圈成为城市群内一个重要的形态。研究显示,北京、上海、广佛肇、深莞惠等10个2000万以上的大都市圈,重庆、青岛等14个1000万-2000万的大都市圈,这24个都市圈以全国6.7%的土地聚集了33%左右的人口,创造了54%的GDP。

     (二)就地就近城镇化和折返式城镇化是中国农业转移人口城镇化的重要方式。大约十年前,我们就研究就地就近城镇化的问题,2009年,全国农民工总量为2.3亿人,外出农民工数量为1.5亿人,其中,仅有不到10%的农民工为举家进城务工,这种模式诱发大量经济社会问题,主要表现在:一是留守老人和留守儿童问题;二是农民工进城无房住,农村房子无人住的问题;三是农村土地资源浪费问题,当前,农村出现了大量空心村和空置房现象。就地城镇化强调就地就近非农就业和市民化,通过土地置换和土地整理的综合方式引导农民集聚,化解上述问题。就地城镇化是返乡农民工市民化的重要途径。调研显示,相当数量农民工采取“折返式”进城的路子,他们在大城市积累一定资金和技术后会返回家乡,并选择进入门槛更低的小城镇就业和创业,并逐步实现定居,这一趋势将因东部地区产业加速向中西部省份转移而得到强化。安徽潜山县通过建立返乡农民创业园、湖南长沙将农民工纳入群众性创业支持对象等等措施,推动返乡农民工市民化进程。

       就地城镇化是指区域经济社会发展到一定程度后,农民在原住地一定空间半径内,依托中心村和小城镇,就地就近实现非农就业化和市民化的城镇化模式。就地城镇化表现为:一是人口集聚程度比较高;二是生产方式上实现一二三产业联动,并以二三产业为主;三是享受的公共服务已经达到或接近城镇水平。需要指出的是,按照现有城镇化统计体系,这些地区和居民属于农村和农民。如果能将这些已经城镇化,却未被统计为城镇的地区和居民纳入城镇,将有利于城镇化统计更符合我国当前实际,并丰富中国特色的城镇化发展模式。

       就地城镇化在全国多地已开始有益探索。在经济发达地区有较多实践。对浙江湖州、江苏武进和昆山以及北京密云蔡家洼村等地的调研显示,很多地方在统计上为农村,居民身份也被统计为农民,但实际上水电路、学校和医院等基础设施水平已经与周边城镇相差无几。北京密云蔡家洼村通过“村企共建”,开展樱桃种植加工、大豆种植及豆制品加工以及绿色蔬菜种植加工,并开展农业旅游,很好地将一二三产业发展结合起来,农民收入来源多元化,生活市民化。

       经济欠发达地区城乡一体化的重要途径。很多经济欠发达地区通过主动对接大中城市经济辐射,发展特色产业,将本地劳动力、资源和市场需求结合起来,实现经济社会发展,推动就地城镇化。如河北崇礼县利用其独特自然条件,在其县城周边山地发展滑雪业,吸引北京、上海等高端客源,由此带动滑雪场周边山村以及沿途村庄农民非农就业,生活设施和基础设施不断完善。再如广西桂林恭城瑶族自治县红岩村利用其独特民族文化,发展“农家乐”文化旅游、果品种植和加工等方式,很快实现户均收入3万元~5万元的水平,一些家庭年收入更是突破10万元。村内水电路和娱乐等设施逐步完善,农民不必通过外出务工、土地置换等方式也可以过上和城里人一样的生活。这种就地城镇化模式成为贫困地区探索城乡一体化的有益尝试。

       就地城镇化是新时期推进城镇化的重要补充形式。就地城镇化是一些发达国家的重要经验。德国最为典型,德国和我国一样是一个人口稠密的国家,其城镇化模式值得借鉴。早在1910年就已经完成城镇化,当时,65%的人口居住在小城镇和农村。当前,在8200万人口中,7000多万人居住在小城镇和乡村。全国有小城镇13,500个,其中75%的人口少于5000人。这种城镇化模式的优势还体现在稳定房地产市场,德国房价长期稳定不仅是因为建立以房屋租赁为主导的房地产发展模式,还在于就地城镇化分散了大城市住房需求。美国和日本等国的人口主要集中在城市群,城市群中几个特大城市周边也分布着大量小城镇。荷兰兰斯塔德城市群包括阿姆斯特丹、鹿特丹和海牙3个大城市,同时有众多小城镇。就地城镇化有利于缓解特大城市和大城市“城市病”。2009年,我国城镇化水平已达46.6%,2019年 全国常住人口的城镇化水平已经达到60%。国际经验显示,这个时期不仅是城镇化加速期,还是城镇化质量提升关键期。当前,北京、上海等大城市已经开始呈现出交通拥堵、空气污染、用水紧缺、房价过快上涨等城市病。我国是人口大国,不可简单借鉴美国、日本等国家走特大城市和大城市的城镇化模式。通过就地城镇化可以缓解“城市病”,也有利于将发展农业和农村所需的劳动力稳定在经济合理空间半径内。就地城镇化有利于化解异地城镇化所带来经济社会问题。所谓异地城镇化是指当前我国城镇化进程中大量流动农民工进城的模式。
国家统计局的数据显示,更多的农民工开始在乡镇内或周边寻找就业机会。这个数据背后的逻辑,是很多农民工希望去大城市去就业挣更多的钱,但是并不意味着他希望在大城市长期呆下去,很多时候是到了一定年龄以后,可能更愿意回到自己的家乡来安居,再做长远的发展,政策引导过程应更着力于这一部分。

       (三)城市将分化,有“扩张”有“收缩”。伴随着城市户口更大范围的放开,随着中国社保、医保等改革的深入,启动省统筹并逐步到全国统筹,人口作为一个经济要素将符合更加发挥市场配置资源决定性作用和政府的作用,人口的流动将更加遵从个人利益最大的化的原则。一是一些经济活力强、就业机会多、公共服务更加优质的城市将吸纳更多的人口,进入新的“扩展期”。而一些资源枯竭、产业发展乏力等经济发展前景不好的城市将面临更大的人口流失的困境,迈入“收缩期”。二是随着国家主体功能区的落实,中心城市和城市群将迎来大发展,而城市群内的中小城市和小城镇也将迎来新的发展机遇。三是西部一些生态敏感区域将呈现中心城市带少量中小城市或小城镇的点状或板块式发展模式。

       三、实现城乡融合将中国未来户籍制度改革的重要领域
 
       有观点认为,中国目前的农村耕地的管理模式,由于大量人口不愿意放弃承包权,需要有偿转让经营权,估计会增加运营成本,带来效率的降低。事实上,在对农村“三块地”的改革已经开始逐步完善,在城市群和都市圈以及刚刚公布的11个国家城乡融合示范平台上,已经开始逐步探索农民自愿依法有偿地退出宅基地等一些权益。但是,我们必须认清一个现实,即使未来中国实现70%的城市化率,依然有4亿多农业人口在农村。因此,未来的中国更加注重城乡融合的发展。也正是中国更加重视治理体系和治理能力的现代化,户籍制度改革和其他领域的改革的推进将不断激发蛰伏的中国经济活力。

      (作者马庆斌系中国国际交流中心产业规划部城镇化处处长;林江系中国国际交流中心经济部助理研究员)

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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